公民行使监督权的程序
第一，行政复议监督对构建社会主义和谐社会的重大影响和作用
构建社会主义和谐社会，稳定是前提。没有稳定，就没有和谐。行政复议制度作为行政机关的层级监督制度，对维护社会稳定、构建社会主义和谐社会具有重大影响。
(一)行政复议监督是构建社会主义和谐社会的重要保障。和谐社会必然有稳定的社会政治环境和有序的社会生活秩序。动荡、无序、社会矛盾激化，使人们无法和谐相处、安居乐业。当然，任何社会都不可能没有矛盾和冲突，也不可能有分歧和裂痕。和谐社会在于能够运用法律制度和规则的力量，不断化解矛盾，弥合裂痕。行政复议监督以公开、公正、公平和便民为价值取向，以法律的规范性和强制性为特征。行政复议机关通过审查公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为违法或者不当侵犯其合法权益的申请事项，撤销或者变更被申请人违法或者不当作出的具体行政行为，最大限度地保护人民群众的合法权益，达到调整社会关系、平衡社会利益、调节社会矛盾、维护社会秩序的目的。从某种意义上说，行政复议监督制度是保护最广大人民根本利益，真正实践三个代表，促进行政机关依法行政，维护社会稳定的重要支撑点和有力保证。
(二)行政复议监督是构建社会主义和谐社会的重要途径。行政复议是上级行政机关有效监督下级行政机关具体行政行为的重要方式之一，也是行政机关自行纠正错误的法律监督制度。它以公民、法人或者其他组织的申请为启动程序的前置条件，以纠正违法或者不当的具体行政行为，保护行政相对人的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权为主要工作内容。程序简单、方便、快捷，不向申请人收取任何费用，直接体现了胡锦涛同志构建社会主义和谐社会重要思想的要求。它是实践构建和谐社会重要思想的一个非常重要的工作领域和重要途径。行政复议机关办理行政复议案件，既要维护行政机关具体行政行为的合法性和适当性，又要保证行政机关依法行政。同时，要撤销或变更被申请人作出的违法或不当的具体行政行为，确保申请人的合法权益。而且复议决定一经作出，即具有法律约束力、强制性和可执行性，被申请人必须认真履行。对复议机关作出的行政复议决定不服的，不得申请行政复议，更不得向人民法院提起行政诉讼。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议法明确规定“行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令限期履行。”正是由于行政复议监督的权威性和解决社会矛盾的有效性，确立了行政复议监督在维护社会稳定、构建和谐社会中的重要地位和作用。据统计，2004年，我省行政复议案件的撤诉率、撤诉率和审结率分别比行政诉讼案件高2.57个百分点、4.97个百分点和4.64个百分点。维持率方面，行政复议案件比行政诉讼案件低7.96个百分点。这表明，行政复议作为行政机关的内部监督制度，在程序上比行政诉讼制度更快捷、更实用，在纠正行政机关违法或不当的具体行政行为、保护当事人合法权益方面发挥了应有的作用，是构建社会主义和谐社会的重要途径。
(三)行政复议监督是构建社会主义和谐社会的重要手段。行政复议监督制度的一个重要功能是救济功能。公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为违法或者不当侵犯其合法权益的，可以通过行政复议寻求法律保护。五年来，全省各级行政复议机关共受理行政复议案件18029件，结案17124件，占受理案件的94.98%，其中维持原具体行政行为8423件，占46.72%。经认真审查，依法撤销、变更、责令履行、确认违法的案件4188件，占23.23%，有效保护了申请人的合法权益。因此，行政复议监督必将有利于理顺和平衡社会关系，有利于化解和消除社会矛盾和冲突，有利于从总体上缓解社会矛盾，有利于减少信访案件，特别是有利于减少当前日益增多的群体性信访案件，有利于促进安定团结，有利于实现构建社会主义和谐社会的目标。因此，加强行政复议监督是构建社会主义和谐社会的重要手段。
二、行政复议监督的现状及存在的问题
(一)行政复议监督的现状:
我国行政复议制度建立以来，特别是《中华人民共和国行政复议法》实施以来，我省各级行政复议机关坚持以人为本、复议为民，积极受理和办理行政复议案件，扎实开展行政复议工作，切实加强行政复议监督。其主要现状是:
——行政复议受理案件和办案情况。1999 10至2004年12，全省各级行政复议机关共收到行政复议申请19484件，受理行政复议申请18029件，占收到申请的92.53%；1091件被驳回，占5.60%；其他处理364件。结案17124件，占受理案件的94.98%，其中维持原具体行政行为的8423件，占46.72%；被撤销、变更、责令履行、确认违法的4188件，占23.23%。
——行政复议案件的主要情况。从2004年全省各级行政复议机关受理的2839件案件分析，主要有以下几种情况:一是从申请复议的事项看，因不服行政处罚申请行政复议的有1478件，占受理案件总数的45.87%；不服行政许可124件，占3.85%；不服行政强制措施的259件，占8.04%；150件不服行政收费案件，占4.66%；不服行政不作为69件，占2.14%；其他1142件。二是从被申请人身份看，以乡镇政府为被申请人的行政复议申请有550件，占受理案件总数的17.07%；1756报名者为县级政府部门，占54.50%；以县政府为被申请人的332件，占10.30%；以市州政府部门为被调查对象的有497件，占15.43%；以市州政府为被申请人的有36件，占1.12%；22个被调查者为省级政府部门，占0.68%；省政府是4起案件和其他25起案件的被告。三是从审结情况分析，申请人撤回申请542件，占受理案件总数的19.09%；维持1355件，占47.73%；被撤销的447个，占15.74%；变更73项，占2.57%；确认19起违规事件；责令执行29件；179其他类别；195例未审结，审结率为93.13%。第四，从行政复议案件的类别来看，全省行政复议案件共有24类。公安599，工商374，国土303，城建112，劳动89，林业83，交通56，技术监督47，卫生36，环保22，水利20，民政19。
——行政复议案件的新特点。近年来，随着法制意识的增强，行政复议监督出现了一些新变化。65438今年10月至7月，省政府* * *收到行政复议申请49件，加上去年结转的5件，共***54件。从受理案件来看，主要呈现以下特点:一是受理案件数量有所增加。案件受理率同比上升16.12%；受理数量较去年同期增长45.45%，超过去年全年受理数量。二是集团申请行政复议的案件增多。该群体申请行政复议的案件占收到申请总数的近20%，其中岳麓区天顶乡505名村民不服省人民政府补偿裁定，申请人数高达1679人。三是以省级人民政府为被申请人的案件数量增加。省级人民政府为被申请人的有6件，占收到申请总数的12.24%。四是国土资源管理案件数量增加。国土资源管理方面，申请人不服征地审批、征地补偿标准裁定、征地拆迁、土地权属处理、核发或注销土地所有权或使用权证等38件，占受理申请总数的70.37%。五是首次受理涉外行政复议申请。长湘武夷路桥投资有限公司、长湘伍嘉陵投资有限公司不服长沙市人民政府关于向外市湘江一桥等四座桥梁收费站的通知一案。申请人是英属维尔金群岛的企业。六是申请人委托律师代理的复议案件增多。在收到的54件行政复议申请中，近七成是由律师代理的。其中，长沙市人民政府通知申请人长沙市五一路桥公司、长沙市伍嘉陵投资公司不服，岳麓区天顶乡505户1679村民不服省人民政府征地补偿裁决，均由来京律师代理。
(二)行政复议的监督功能得到有效发挥。
一是积极受理案件、办理案件，老百姓寻求救济的渠道畅通。全省各级行政复议机关人员少、案件多，克服各种困难，坚持依法受理案件，保障了行政相对人通过行政复议的救济渠道畅通，维护了公民、法人和其他组织的合法权益。五年来，全省各级行政复议机关共收到行政复议申请19484件，受理18029件，结案17124件。其中，2004年，全省各级行政复议机关共收到行政复议申请3222件，受理2839件，审结2644件。1355件，占47.73%，维持原具体行政行为；申请人撤回申请542件，占19.09%；568件，占20%，撤销或变更了原具体行政行为，确认其违法并责令限期履行，有效保护了广大人民群众的合法权益。
二是加强对行政复议决定执行情况的监督，确保老百姓的合法权益得到落实。《行政复议法》规定，被申请人不履行行政复议决定的，可以申请人民法院强制执行。但被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，除“行政复议机关或者有关上级行政机关责令其限期履行”外，没有强制性规定。为防止和减少下级行政机关拒绝履行或故意拖延履行行政复议决定的情况，切实履行行政复议决定，真正保护老百姓的合法权益，全省各级复议机关积极采取措施，加强对行政复议决定履行情况的监督，确保行政机关作出的行政复议决定得到认真履行，行政相对人的权益得到落实。例如，长沙市政府对2000年以来承办的行政复议案件进行了清理，对被申请人未依法履行的7项行政复议决定向被申请人发出了监督函，要求被申请人在监督函规定的期限内履行复议决定并报告履行情况，使原不可执行的行政复议决定得到执行。攸县人民政府实行行政复议案件回访制度。对依法被撤销的具体行政行为，行政复议决定书送达后，攸县人民政府及时与被申请人所在单位领导、法制机构负责人和执法人员交换意见，指出具体行政行为的违法和不当，督促被申请人执行行政复议决定，要求被申请人总结行政执法经验教训，加强和改进行政执法，推进依法行政。
三是各级行政机关的行政能力进一步增强。通过多年来《行政复议条例》和《行政复议法》的实施，各级行政机关普遍认识到，行政复议制度对行政机关依法行政提出了更新更高的要求，行政行为受到行政复议的严格监督。上级行政机关对下级行政机关行政复议监督的有效性和彻底性，决定了行政机关不严格依法行政，侵害行政相对人合法权益的，在行政复议中予以撤销，改变其行政行为，并承担相应的法律后果。通过行政复议，特别是被撤销的行政复议案件，使行政机关对自己行政行为的合法与不合法、适当与不适当、是非曲直有了更清晰的认识，并有针对性地采取措施加以改进，从而提高了依法行政的意识和能力。
四是通过行政复议监督，促进了制度建设。近年来，湖南省各地在积极受理和办理行政复议案件、化解行政争议的同时，注意到行政复议监督中存在的问题，及时加强制度建设，提高规范化管理水平。例如，郴州市政府法制办在审查某房地产公司不服市规划局行政处罚的行政复议申请时，发现郴州缺乏国家法律规定的实施城市规划的详细技术规范。审查结束后，建议市政府制定相关规定。市政府采纳了市政府法制办的建议，很快出台了《郴州市城市规划管理技术规定》，填补了郴州市城市规划管理的空白，促进了该市城市管理规范化、法制化建设。
(三)行政复议监督中存在的主要问题
总的来说，行政复议监督制度在保护普通民众合法权益、促进行政机关依法行政方面发挥了良好的作用，但仍存在许多突出问题。主要表现在以下几个方面:
一是行政复议监督不到位。行政复议是行政机关内部的层级监督制度，对于防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关依法行政，具有十分重要的作用。但是，一些地方领导对行政复议法的立法宗旨缺乏深刻理解，自觉接受行政复议监督的意识淡薄。在实际工作中，仍然热衷于运用行政手段开展工作，很少注意通过行政复议监督解决问题。有的甚至片面强调某项工作的重要性，拒绝执行行政复议制度。一旦行政相对人申请行政复议并作出裁决，他们投诉行政复议机构不支持其工作，甚至明确表示不履行法定职责，严重影响行政复议监督的深入开展。
二是不依法受理案件，办案质量不够高。主要表现在:一是公民、法人和其他组织申请行政复议的权利没有依法得到保护。有的行政复议机关收到行政复议申请后，强调人力、经费不足等困难，或者是疑难案件，怕没有把握，怕成为被告，就依法不予受理。第二，没有及时听到。有的收到行政复议申请，不依法及时审查，案件久拖不决，不少案件超过时限结案。有些案件长达一年半才结案。第三，违反法定办案程序。未告知应当依法履行告知义务的；需要办理延期手续的，不按规定报批。第四，司法问题不符合法律。一些地方怕被有利害关系的第三方团体控告或上访，仍然维持本应撤销的行政复议案件，缺乏公正性。据了解，有一个县一年受理了60多个案子，全部做出了维持决定。
三是行政复议机构和队伍建设与其承担的任务不相适应。行政复议机构是法定的行政主体，但各级政府和部门法制机构的设置和建设与其承担的任务和行政复议制度本身的要求还有较大差距。有的行政复议机构办理行政复议案件只有1人，不符合办案程序要求；其他部门既无机构又无人员，使行政复议工作失去了基本的组织保障。大多数行政复议机构的行政复议机构没有编制，行政复议工作人员多为兼职人员。由于行政复议案件剧增，办案人员大多工作辛苦，而行政复议机构工作条件差，待遇低，没有办案津贴，难以留住人，行政复议专业队伍无法形成，整体素质难以提高。
第四，行政复议经费不适应工作需要。《行政复议法》关于“行政复议机关不得向申请人收取任何费用，行政复议活动所需经费由本级财政予以保障”的规定，很多地方没有落实到位。全省除少数地方行政复议办案经费基本得到保障外，大部分地方行政复议经费处于紧张状态，大部分地方根本没有将行政复议经费纳入财政预算。
第五，地区之间发展不平衡。据全省122个县(市、区)统计，2003年，全省有11个县(市、区)未受理一起行政复议案件；2004年，19个县(市、区)未受理一起行政复议案件，其中市区14件，占19个县(市、区)的73.6%。永顺、双峰、宜章、祁东县、冷水滩区受理的行政复议案件数量均超过30件。
三、认真履行行政复议职责，充分发挥行政复议监督在构建社会主义和谐社会中的作用。
在全面推进依法行政、建设法治政府、构建和谐社会的进程中，如何加强行政复议，充分发挥行政复议监督在构建社会主义和谐社会中的作用，是各级政府法制机构面临的重大课题，需要我们进行探索和研究。笔者认为应解决以下问题:
(一)深刻领会《纲要》精神，把握行政复议监督的关键。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第三十条指出:“认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。符合法定条件的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，应当重视依据、证据和程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法和明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要完善行政复议制度，积极探索提高行政复议质量的新途径和新措施。对于事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议。加强行政复议机构队伍建设，提高行政复议人员素质。完善行政复议问责制。依法应当受理行政复议申请而不予受理的，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法，在法定期限内未作出行政复议决定，违反行政复议法其他规定的，应当依法追究其法律责任。”这是当前和今后很长一段时间行政复议监督必须遵循的准则，要深刻理解，认真贯彻。按照《纲要》精神，司法机关应积极探索建立简易复议程序和面对面审理，为当事人解决行政争议提供一个公正的“平台”，进一步提高行政复议效率。要积极探索和强化行政复议监督的独立性和专业性；探索建立比较完善的行政复议责任追究制度，切实保证行政复议法的规定能够得到严格执行，行政复议工作质量能够得到提高，行政复议监督的作用能够得到充分发挥。
(二)狠抓制度创新，探索行政复议监督的新方法、新途径。一是积极探索新形势下行政复议监督的新特点、新方式，改革行政复议申请和受理方式，方便申请人申请。有条件的可以通过信函、电报、电传、传真、电子邮件等方式申请受理行政复议案件；二是改革行政复议案件审判方式，积极推行行政复议听证制度和专家论证制度；第三，增加行政复议监督的透明度，建立重大疑难案件的公开审理制度和集体审议制度；四是完善办案程序，用制度规范申请、受理、审查、决定、送达、执行的时限和责任，严格保证行政复议的公正和效率；第五，完善行政复议证据制度，强化被申请人的举证责任；六是建立行政复议案卷公开查阅制度，允许单位和个人查阅、复制除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以外的行政复议案件材料。
(3)提高办案质量，真正取信于民。保证行政复议案件质量，实现行政复议的公开、公正、公平、及时、便民，是行政复议监督的基本要求。行政复议案件的办理质量直接影响行政复议制度的生命力、人民群众对政府的信任以及人民群众的合法权益。为了保证行政复议案件的办理质量，保证行政复议决定的公正、公平和准确。一方面，要严格按照行政复议法的程序规定办案，特别是对疑难复杂案件要引入听证机制、专家论证机制或公开审理，确保案件质量。另一方面，要按照《纲要》的要求，积极探索行政复议简易程序，及时办理简易案件，充分实现行政复议的便民目的。据统计，2004年我省以乡镇政府为被申请人的行政复议有550件，占案件总数的17.07%；1756报名者为县级政府部门，占54.50%；以县政府为被申请人的332件，占10.30%；以市州政府部门为被调查对象的有497件，占15.43%。在这些案件中，特别是县级政府受理的行政复议案件，约有三分之二是事实清楚的简单案件。如果严格按照法定程序办理，可能会给申请人和被申请人双方造成不应有的损失，有的甚至会导致矛盾激化。要使行政复议真正做到公正、及时、便捷，简单的案件就要简化，直接、快捷地处理。既保证了办案质量，又方便快捷，真正树立了行政复议的严肃性和权威性。
(4)加强队伍建设，建立一支高素质的行政复议监督队伍。行政复议人员的水平直接影响行政复议的开展和行政复议的未来发展。在建设法治政府、构建社会主义和谐社会的新形势下，行政复议已经并将会出现许多新情况、新问题，需要许多高素质人才去研究和探索。同时，办理行政复议案件是一项政治性、政策性、专业性很强的工作，涉及复杂的法律关系，有严格的程序和期限，容不得半点懈怠和差错。而且行政复议案件数量大幅增加，难度加大，这方面的压力和责任越来越重，对行政复议人员的素质提出了更新更高的要求。特别是县级政府法制机构中的复议人员更为突出。从2004年我省办理的行政复议案件来看，以乡镇政府为被申请人的行政复议案件有550件，占案件总数的17.07%。以县级政府部门为被调查对象的有1756件，占54.50%。这说明71.57%的复议案件发生在县，县级政府法制机构的复议任务非常繁重，但相反，目前县级政府法制机构非常薄弱。因此，必须大力加强行政复议监督队伍建设，特别是要把增加行政复议人员的力量和提高他们的素质提上重要议事日程。要把思想好、专业精、责任心强、作风过硬的同志选拔到行政复议岗位上来；要加强思想、理论和业务学习，建立定期培训或轮训制度，提高行政复议人员的政治和业务素质，以适应形势发展和工作需要。
(五)坚持以人为本，积极探索调解方式。行政复议不适用调解，这是行政复议制度的一项重要原则。主要原因是调解是解决民事纠纷的基本原则，民事纠纷当事人的法律地位是平等的。基本特征是尊重当事人的意愿，使当事人在互谅互让的基础上达成谅解，从而解决纠纷。所有的调解都是建立在相关当事人有权处置实体的前提下。没有对实体的处分权，就没有调解，因为只有一方自愿放弃某些权利或者双方互相放弃某些权利，调解才有可能。没有放弃的权利，就没有调解。然而，行政复议案件中的申请人和被申请人在行政复议中的法律关系是平等的，但他们的行政法律关系是不平等的。被申请人作出具体行政行为时，代表国家行使行政权力，作为申请人，处于行政权力支配的地位。被申请人行使的行政权力是法律赋予的，是代表国家履行职责。不依法履行职责属于失职，应当追究法律责任，因此不存在自由处置的实体权利。而受行政权力支配的申请人无权参与国家权力的处罚。如果将调解原则适用于行政复议，就意味着允许行政机关任意处置法律赋予的职权，就意味着可能出卖国家利益和公共利益。正是基于这一观点，《行政复议条例》第八条曾规定“复议机关审理复议案件，不适用调解。”然而，在行政复议实践中，调解解决的案件比例较大。1999年6月至2004年2月，我省各级行政复议机关受理并结案的17124件案件中，申请人要求撤回行政复议申请，由此行政复议终结的案件有3099件，占受理的。在这些撤回申请的行政复议案件中，除了少数被申请人了解相关法律法规，认识到自己的要求不正确的情况外，几乎都是因为被申请人重新审查，改变了原具体行政行为，申请人撤回了申请。在申请人撤回申请、行政复议终止的背后，是行政复议机构的办案人员所做的大量协调工作，比如指出被申请人原具体行政行为的错误，劝说被申请人改变原具体行政行为，动员申请人撤回申请等等。也就是说，行政复议机关在处理这些案件时，实际上采取了协调的方式，通过调解结案。因此，要根据《纲要》精神，结合行政复议实际，继续探索行政复议调解方式，提高办案效率，营造良好和谐的社会环境。
(六)加强对县级政府行政复议工作的指导和监督。县级人民政府是我国的基层政权组织，在国家法律、法规和政策的实施中起着关键作用。因为大量的行政行为发生在基层，县级政府部门和乡镇人民政府处于行政执法的第一线，直接面对群众，大量的行政争议发生在这一级。据统计，2004年，在全省行政复议案件中，乡镇政府是被申请人，占受理案件总数的17.07%；54.50%的受访者是县级政府部门；县级政府是被申请人，占10.30%，乡镇政府是40件行政诉讼案件的被告，占4.9%。369个县级政府部门作为被告，占45.17%；193个县级政府作为被告，占23.62%。从上述情况看，县级及县级以下政府和政府部门的被调查者和被告比例分别高达81.87%和73.69%。可见，县级以下政府和部门行政复议应诉工作量大、面广、任务十分繁重。加强对县级政府行政复议工作的指导，充分发挥其层级监督职能，依法纠正基层行政机关违法和不当的具体行政行为，是化解各种社会矛盾、减少纠纷、构建社会主义和谐社会的重要方面。