国有股的行使和监管
股东是投资公司的组织或个人。投资于国有控股公司的国有资产所有权从根本上说是国家所有，即全民所有。所以理论上，国有股东指的是国家或者全体公民。《企业国有资产法》第三条规定:“国有资产属于国家所有，即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”同时，根据该法第11条的规定，国务院和地方政府分别授权设立国有资产监督管理机构，或者授权其他部门和机构代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。所以，从实际操作层面来说。国有股东的范围包括各级政府、政府国有资产监管机构以及政府授权的其他组织。关于国有股东的范围，学术界一直有争论，但一言以蔽之，国有控股公司中国有股东的范围，理论上是国家，实践中是政府，其评价标准是股东意志的决策权。
虽然国有股东的范围是清晰明确的，但是基于政企分开的改革思路，政府本身，包括国资监管部门都不可能直接把人引入国有控股公司的股东大会，从而成为一线股东。于是，国有股东(权)代表制度应运而生。目前，国有股东代表制度最突出的问题在于代表遴选机制。
国有股东代表仍由国有股东选举产生。但选择机制应该以市场手段为主。在总经理是股东代表的情况下，必须从职业经理人市场中选拔经理人，必须坚决取消经理人的行政级别。另外，鉴于国有控股公司特殊的股权分布结构，应该禁止公司董事长兼任总经理，因为在国有股“一股独大”的情况下，如果规定只要股东(股东)同意，就允许董事长兼任总经理，那么就相当于鼓励了这种兼任。在国企，董事长兼任总经理的弊端是显而易见的。因此，有必要修改现有的法律法规对其进行约束，这将有助于摆脱内部人控制和权力制衡缺失的现象。但要实现国有股东对其代表的有效监控，避免“一放就乱”，需要通过相关配套机制来完成，如严格执行考核机制、合理确定薪酬标准、完善问责制度等。
国有企业改革指导下的国有资产管理体制改革的主题之一是建立现代企业制度。因此，国有股的行使和监管首先是一个公司法问题。无论谁作为国有股东或国有股东代表，其职能定位只能是国有控股公司的股东，公司治理必须按照《公司法》关于股东权利行使和监督的规定进行。一般来说，SASAC是国有控股公司的国有股东，但其法律地位在学术界一直存在争议。其双重身份在法律上被赋予了两种不同的权力(利益):SASAC作为政府监管机构，行使公权力性质的监督管理权。改革措施和行政法规可以由公共权力的权威来执行；同时，作为国有控股公司的出资人，依据《公司法》、《证券法》等法律行使股东权利，本质上仍属于私权范畴，必须按照市场规则运作。SASAC所享有的公权和私权在行使过程中必然会发生利益冲突，最终只会导致两种权利(利益)的扭曲。
任何将国有资产的管理或国有企业的治理完全脱离政府意志的努力和做法都必然是徒劳的。政府作为国家的法定代表人，有权利也有义务承担管理国有资产的任务。其实谁来做国资股东并不是最重要的。重要的是所选国有股东是否有能力行使股权，经营好公司，实现国有资产保值增值和国家宏观经济目标。在这个过程中，公司股东的功能定位决定了国有股东必须按照市场规则治理公司。如果这家国有控股公司面临被收购，SASAC必须并始终保持其作为公司股东的法律地位。它不能用政治权力来干涉接管行为。
(二)国有股权行使下的股权变动机制。国有股权变动将导致公司控制权发生变化。在股权分置改革条件下，即全流通条件下，国有控股公司(上市)在中国进行股权变更是正常的，因为市场规则是不以人的意志为转移的。这种变化主要表现在国有股份额的变化和国有股主体的变化。股权分置改革完成后，国有大股东所持股份可以上市流通，其利益取向表现为股权价值最大化。
反过来，它可以促进国有股东通过改善企业经营获得合法利润。因此...要坚决落实股东(大会)权利，充分认识到推动公司治理改善的真正动力源和主角是股东而不是政府监管部门。在此基础上，应建立和完善保护大股东的激励机制。再说了。在全流通条件下，要求完善公司董事会治理模式，从内部加大对大股东的牵制和对经理层的监督，解决董事会虚权问题。因此，有必要进一步落实董事会的职权。完善其决策机制，优化董事会成员结构，提高董事素质并强化其责任和义务，充分发挥独立董事的作用。这些措施都要求国有股东通过股东(大)会机制行使股权，并就董事会的构成、董事比例、董事会的权利和义务、董事会与党委、工会、监事会的关系、董事会与经理层的关系、公司独立董事制度等制定规则。
国有股主体发生了变化，主要表现为管理层收购(MBO)。然而，管理层收购在中国国有企业改革中经历了巨大的变化。先是本世纪初在很多国企如火如荼，后在2O04年被SASAC紧急叫停。没过多久，政府有关部门发布的《企业国有产权向管理层转让暂行规定》指出，“MBO只限于资本在4亿元以下的中小企业试行，大型国有企业暂不开展”。最近政府文件用“管理层增量持股”代替MBO。尽管立法和政府部门对国有公司的MBO态度暧昧，但大型国有企业和国有控股上市公司的MBO在实践中从未停止。这已经很好的说明了MBO的合理性和必要性。笔者认为MBO只是推进国有企业产权改革的一种方式，MBO是真正需要改变国有股主体的国有企业的一种替代方式。然而，在当前资本市场信息披露机制和中介服务不规范的制约下，管理层收购的目标能否实现，与目标本身的定位和实践中的具体操作程序密切相关。归根结底。MBO要兼顾效率和公平，收购过程必须公开透明。
(3)构建全流通后国有股行使的监管体系。
党的十五届四中全会早就提出，要加强和完善国有企业的监督机制，把外部监督和内部监督结合起来。对于国有控股公司来说，除了依法监管之外，由SASAC作为出资人对公司和国有股东代表进行管理也是国有控股公司监管机制的应有之义。限于主题，本文只讨论国有控股公司国有股行使的内部监督。监管对象主要限于国有股东(代表)行使国有股的行为。笔者认为国有控股公司中国的内部监督体系主要由以下几部分组成:SASAC对国有股东代表行为的监督、公司董事会对股东代表行为的监督、公司监事会对股东代表行为的监督、公司职业代表52对股东代表行为的监督、公司审计部门对股东代表行为的监督、公司党委对股东代表的监督是分虽然不同主体的监管范围和特点有差异，但难免有相似之处，每个主体的监管内容都比较复杂。因此，下面只选取监管的薄弱环节或问题较多的领域进行讨论。
1.改变国有股东即国资监管机构的监管职能和监管方式。
股权分置改革基本完成后，国有控股公司中国股的定价和转让机制将趋于市场化，国有资产的评估方法也将发生变化。国资监管机构必须将市值纳入评估公司国有资产和计算其净资产的范围。而且，在涉及国家经济安全和国民经济命脉的重要行业和支柱产业公司，国资监管部门要通过各种手段保持国有资本的绝对或相对控股地位。比如，有学者建议在特殊事项上设立国有资本“金股”，或者扩大国有股东在某些特殊事项上的投票权。同样的问题也出现在外资购买国有股的场合。因此，作为国有控股公司的国有股东，国资监管部门要不断调整监管职能。对国有股转让实行更严格的监管，以适应市场要求。
另一方面，中国一家国有控股上市公司的部分股东将在股改后进入二级市场。他们的利益取向与公司股价密切相关，更容易导致他们进行内幕交易、操纵市场、抛售股票、套现等违法行为。再说了。在公司信息披露方面，也可能出现大股东操纵股东大会和董事会对公司资产、利润、经营环境进行倾向性披露甚至虚假披露，从而损害中小股东利益或国家利益的情况。为此，国有资产监管机构必须改变过去的行政和市场监管方式，采取更多的市场监管方式，以适应改革后的资本市场的要求。
2.进一步完善公司治理结构。
全流通前，国有控股公司国有股东代表的利益与流通股股东的利益是分离的。但董事会和经理层往往被国有股东控制，成为国有股东的代理人。公司的权力制衡机制几乎形同虚设。在此基础上建立的公司治理结构存在重大缺陷。全流通后，公司所有股东有了共同的利益基础，股权激励也就恢复了。在此条件下，我们应着力强化公司董事会的权力体系，并逐步将其转化为建立以董事会为核心的公司治理结构。公司董事会将制定公司发展战略，选聘经理，确定国有股东代表薪酬标准。在监事会制度上，首先应赋予监事会法律制度上的各种程序性权利，如质询权、否决权等，以保证监事会享有的实体性权利得以实现。其次，避免董事会、经理层和监事会成员之间的裙带关系，考虑再次引入和实施外部监事制度，充分保证监事监督的独立性和有效性，外部监事可由国资监管机构在社会上公开聘任，并应具有金融、法律等专业背景。
3.国有股东不行使国有股的严格法律责任。
法律责任制度是对主体行为最严厉、最有效的监督措施。国有股东及其代表是法律授权的国有控股公司的出资人。他们与国家和政府形成信托法律关系，承担信托义务。公司法将其概括为勤勉义务和忠实义务，违反这种义务的人将承担信托法律责任。
在市场经济条件下，信托责任的内容是复杂的，其主要内容应该是财产赔偿或补偿责任。虽然我国《企业国有资产法》在法律责任上有了很大的突破。但总体来说还是比较粗糙的，比如如何界定“低价转让”和“重大损失”，需要后续立法明确说明。当然，除了财产责任，国有股东代表更多情况下还要承担行政责任。国资委主任李荣融多次表示，要严格考核央企负责人。如果他们不在状态，就启动问责程序而言，他们将被替换。公司或公司监事会可作为原告，国有股东(代表)因不当行使国有股可依法向人民法院提起诉讼。