铁路发展基金有前途吗？
早在今年4月2日，国务院常务会议就已经确定了深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的政策措施。在这一政策措施中，设立铁路发展基金是一个非常重要的途径。据媒体报道，有关方面希望“拓宽建设资金来源，吸引社会资本投资，使基金总规模达到每年2000亿至3000亿元”。事实上，早在2013年初，时任铁道部部长盛光祖就表示，争取尽快设立国家铁路发展基金，积极搭建平台，吸引社会和民间资本投资铁路。
按照设想，设立铁路发展基金的目的是为了吸引更多的资金投入铁路建设。从目前铁路建设的进度来看，资金问题一直是困扰铁路投融资的难题。以2014为例，会议指出，今年全国铁路预计投产6600公里以上，比去年增加1000公里以上，其中国家投资近80%将投向中西部地区。
政府设立基金为某项投资筹集资金，这并不是什么新鲜事，也不是中国特有的现象。一定程度上借鉴了国外信托基金的做法——比如美国也有高速公路信托基金和航空信托基金，为高速公路和航空发展筹集资金。这些特别信托基金一般指“受法律限制，适用于指定项目和指定用途”，其主要收入来源是一些特定的特别税收。以美国为例。在1995中，150多种信托基金在政府预算中占联邦总收入的近40%，而在1950中，信托基金的比例不到10%。
为什么特别信托基金增长如此之快？至少从美国的历史来看，与一般税收相比，特别信托基金具有减少预算分配不确定性、降低财政赤字和使用者费用的优势。但在我看来，最重要的优势在于用户付费的原则，会让资金的使用更有效率。
因为信托资金只向特定的人募集，用于特定的项目，充分体现了“谁受益谁付费”的原则。在没有专项资金的情况下，就会出现搭便车或者穷人补贴富人的情况。以铁路为例。在此之前，中央政府在全国范围内征税修建铁路，这意味着那些没有铁路的地区或不乘坐铁路的人为乘坐铁路的人买单。考虑到近年来铁路投资逐年增加，铁路收入却在下降，很多线路的收入不足以维持其运营成本。如果在此基础上大规模建设铁路，更有可能的是铁路由政府补贴；考虑到近几年开工的项目大多是高铁，这就意味着会出现低收入者补贴高收入者的不合理现象。
为什么美国有这么多特别信托基金？“谁受益谁付费”的问题很大程度上是通过用户付费来解决的。20世纪六七十年代，美国通过高速公路信托基金解决了资金的分配问题，使高速公路建设在全国范围内以更高效的方式运作。那么，中国的铁路发展基金能否像美国高速公路信托基金一样载入史册呢？
我们先来看看铁路发展基金的来源。根据媒体披露的铁路发展基金方案，2014年和2015年，铁路发展基金计划共筹集4000亿至6000亿元，每年2000亿至3000亿元，其中包括中央财政资金(中央预算内资金200亿元，车辆购置税15亿元，铁路建设基金400亿元)。从这个资金来源来看，其实我们说的铁路发展基金和美国的特别信托基金是不一样的。美国的专项信托基金主要靠用户付费，而中国的铁路发展基金更像一般意义上的私募股权基金(PrivateEquity，简称“PE”)，即专门为一项投资而筹集资金，与用户付费关系不大。
当然，通过PE融资也不错。之所以在现代社会的各个领域都能看到PE，是因为它相对于传统的间接融资，也就是银行融资，确实具有专业优势。首先，私募股权投资有助于降低投资者的交易成本，提高投资效率。私募股权投资基金作为一种集合投资方式，可以在众多投资者之间分摊交易成本，使投资者共享规模经济和范围经济。其次，私募股权投资有利于解决信息不对称带来的逆向选择和道德风险问题。投资活动中往往存在严重的信息不对称，从投资前的项目选择到投资后的监督控制，各个环节都普遍存在这种信息不对称。私募股权投资基金作为专业的投资中介，可以有效解决信息不对称带来的逆向选择和道德风险问题。最后，私募股权投资可以充分发挥风险管理的优势，提供增值。私募股权投资基金采用集合投资模式，通过投资不同阶段的项目和不同行业的项目来分散风险。因此，投资者不仅可以享受成本分摊的收益，还可以通过私募股权投资基金作为投资中介，分享分散投资风险的收益，从而获得增值。
但是，中国铁路建设发展基金能起到这样的作用吗？我觉得很难。据媒体报道，全国铁路发展基金将采取封闭式公司基金的形式(暂定15)，由政府委托铁路总公司作为主发起人，联合全国社保基金理事会等高信用机构设立。其中，铁路总公司是基金公司的普通股股东，作为中央财政资金的出资人代表；其他投资者为基金公司优先股股东，不参与基金公司的日常经营管理。假设其他投资者不能参与基金的日常管理，那就说明这个基金和之前的银行贷款或者债券市场融资没有太大区别。唯一不同的是，债券市场融资和间接融资的期限较短，而铁路建设基金可以长达15年。
更重要的是，见诸报端的方案还指出，“铁路发展基金主要投资于国家规定的项目，社会投资者不直接参与铁路建设和运营，但确保获得稳定合理的回报”。世界上不存在只有“稳定合理回报”而没有风险的投资，甚至银行贷款都有可能形成坏账。从这个角度看，以“稳定合理回报”吸引公共投资的铁路发展基金，本质上是贷款，而不是投资。
能否得出结论，“铁路发展基金”不是国外常见的专项信托基金，也不是市场上常见的私募基金，而是以基金的名义进行的长期贷款。那么，它能否担负起铁路建设发展的重任呢？