城市管理的主体是什么？
第一节:城市经营主体的基本概念和地位
一、城市管理主体的基本概念
所谓城市管理主体，是指“在城市管理的特定过程中，参与对城市客体进行投资、管理或经营的政府、企业、组织、个人或其他机构”。
二、城市管理主体概念的基本特征
1.参与这一进程
无论企业、团体、个人还是其他机构，只要参与到城市管理的过程中，都是城市管理的主体。
2.主体多元化
商事主体的身份是多重的，可以是法人也可以是自然人，可以是政府机关也可以是企业集团，可以是投资者也可以是经营者或管理者。
3.地位的差异
城市商业实体中的核心商业实体和下属商业实体在商业职能中的地位不同。比如，核心经营主体在土地规划、土地建设审批中的权力地位，下属经营主体并不拥有；核心经营主体在城市经营过程中的主导和主导地位，是下属经营主体所不具备的。
第三，城市管理主体在城市管理中的关系和地位
城市经营不仅是一种经济行为，也是一种具体的社会行为。行为与其他行为在社会属性上没有本质区别，因为它们都是由行为的主体、客体和过程构成，行为主体按照一定的规律和既定的程序对行为的特定客体进行操纵和操作，进而达到相应的目的。在这个行为体系中，行为主体是主导的、主动的，行为客体是行动的、被动的，行为过程是程序、是规律。
第二节城市经营主体的类型
在前面对城市经营基本概念的分析中已经指出，除国家法律法规有明确规定外，允许城市经营主体投资建设和经营城市基础设施或者其他城市经营对象。(徐芒耕、王，深化城市管理的对策与建议)因此，必须大力推动城市管理主体由集权型向多元化发展，改变政府包办一切的局面，加快城市现代化建设。从城市经营主体的社会地位和资本属性出发，目前城市经营主体主要有以下几种类型:
一、国有资本经营实体
1.国有资本经营主体的职能构成
经营城市，要培育经营主体，代表政府设立经济实体作为投资者，运用市场经济对城市建设进行融资和投资，设立城市建设投资开发公司作为城市资本运营的投资主体，负责城市建设国有资本运营，行使国有资本投资主体的职能。城投公司是依照《公司法》设立的国有独资公司。其主要职能是受政府委托对城市国有资产进行管理、投资和融资，为城市建设服务。(中国房地产网《论经营城市》)此外，政府在充分发挥其经营主体作用的过程中，必须通过制度创新统一其角色的双重性，从而实现市场行为与非市场行为的有机结合。主要是:一是通过成立城市建设投资公司等企业实现经营行为；二是通过职能转变，使其更好地履行规划、公共管理和服务职能；第三，鉴于目前市场机制尚不完善，政府行为的重点应放在提高城市资源配置的市场化程度上。(邹·《城市建设应突出功能定位》)
2.组建国有资本为主的经营实体
经营一个城市，首先要成立一个核心的城市经营主体，因为没有核心经营主体的指导，城市经营就像吃天一样不可能。因此，市政府应立即成立专门的企业法人——城市资产经营公司，主要经营城市，集中具有经营价值的国有资产。市政府授权城市资产经营公司统一运营，将城市资产经营收益集中用于城市基础设施，实现城市建设和管理的互动拓展。(周·，九江城市管理应实现五个转变)。例如，像Xi安高新技术产业开发区管委会及其高新集团，既能兼顾政府行为和企业行为的有利因素，又能避免政府行为和企业行为的不利因素。运营管理机构一般由来自城管机构作风正派的业务骨干、来自国企具有企业管理经验的管理人才、来自高校和科研机构的经营城市相关专业技术人才组成。政府强化协调和服务职能。只有这样的团队才能把城市管理好。
3.国有资本城市主体的优势和特点。
A.实现政企分开:如果城投公司从建设局分离出来，可以引入市场机制，实行彻底招标，产生1 >:1的效果。(中国房地产网《论经营城市》)
B.突破资金瓶颈。
C.引入市场机制。
D.代替政府履行规划、协调、管理和监督职能。
E.产权和收益归国家所有。
参与土地、基础设施和其他城市资源要素的运营和开发。
G.国有资本型经营主体的领导是双重的，既是管理者，又是执行者。
4.国有资本经营主体的类型
A.国有独资企业:如城市建设投资开发公司、钟芳集团、深圳经济特区发展集团、Xi高科集团等。
B.国有控股企业:如中关村建设集团、深圳田健集团、Xi西安西房集团。
C.国有合资企业实体:如深圳的南油集团。
二是非国有资本为主的经营实体
1，乡镇企业房地产开发公司等集体所有制经营实体。
2.私有制企业实体，如荣智健的房地产公司和刘永好。
三、外资城市的经营主体
主要指华鑫国际集团等来自国外的房地产公司。
此外，根据城市经营主体社会地位和功能的不同，还可以分为核心城市经营主体和从属城市经营主体，这将在下一节中介绍。
第三节核心城市商务主体的基本概念和现状
一、核心企业实体的基本概念
核心经营主体是指在我国经济转型期和城市化初期的特殊历史背景下，受城市政府或政府主管部门授权的有关部门委托，为城市制定具体发展战略和政策，与其他下属城市经营主体共同经营和开发城市自然资源和人力资源的企业法人或其他组织。
二、核心业务实体的特征
1.二元性
一套两块牌子，既有政府机关，也有企业组织；其领导人既是官员又是企业家；它是裁判、守门员和球员的结合。
2.优势
在城市管理过程中，它处于积极的引导地位。
3.国家所有制
虽然从表面上看，他们的经营行为是企业行为，但他们往往以国家的土地或其他城市资源作为抵押，获得银行贷款作为开发经营的启动资金。投资主体本质上是政府，所以收益必然归国家所有。
第三，核心业务实体的类型
有两种类型的核心商业实体:政府和授权的核心城市商业实体。
1，城市政府在城市建设和管理中起主导作用，它既是城市管理的主体，又是城市管理核心体的核心。他们在城市管理过程中发挥了组织、指导、引导、规范、监督和示范作用，是城市管理的排头兵。它们的主导作用主要体现在政府对城市规划、建设和管理负全责。
2.授权城管的核心主体是指政府授权的各类开发区管委会及其下属建设集团或城建部门下属的房屋建设开发公司、房地产综合开发公司。例如，Xi高新技术开发区的高科集团和深圳的南油集团。授权的核心经营主体是集政府职能、国有产权、土地经营为一体的立体城市经营主体(GCM)(《政治视角下的房地产规划》，《Xi晚报》2003年5月21)。
第四，核心城市管理的主体——政府在城市管理中的职能
城市政府是城市管理的领导者和组织者。如何定位和发挥它们在城市管理中的作用，关系到城市管理能否科学有效地进行。
市政府是城市的首脑，是城市管理的领导者，肩负着管理和建设城市、促进城市发展的行政职能。因此，只有合理界定和明确城市政府在城市管理中的职能，才能积极高效地履行职责，有效引导、规范和促进城市管理战略的实施。
我们认为，城市政府在城市管理中的主要职能应定位在以下几个方面:
1.创造环境
城市环境是城市管理的重要支撑，其综合质量决定着城市管理的深度、广度和成效。因此，城市政府的首要任务是创造良好的发展环境，提高城市的整体价值。
制定计划
城市经营作为城市发展的重要战略，是一项庞大的系统工程。除了对其有一个大致的了解之外，还要有一个科学合理的实施方案，才能有条不紊的实施。所以，要做好城市管理，规划是前提，政府部门要组织专门力量来做这项工作。
3.组织实施
政府在城市管理中最重要的职能是领导。组织城市经营活动，运用各种政策措施引导和启动城市经营战略，努力吸引国内外投资者参与城市建设和发展。
4.规范监管
城市经营是一种市场化的运作方式，是城市政府为改善城市功能和形象而采取的市场化配置城市资源的方式，涉及利益的再分配，会因逐利而导致不公平现象。如何创造公平、公开、公正的城市管理环境，规范和监管市场秩序，已成为城市政府的重要职能。
打造品牌
城市的品牌是一个城市物质文明和精神文明的综合体现，是城市特色和优势的集中体现。成功的品牌建设对提升城市的竞争力和吸引力具有重要意义。因此，政府在城市经营中的另一项重要任务就是如何包装、宣传和销售，打造城市品牌，树立城市形象。
五、核心城市管理的主体——政府在城市管理中应注意的事项。
1.建立先进的经营理念
在城市管理工作中，城市政府必须首先解决观念意识问题。只有在先进理念的指导下，才能正确理解和科学把握城市经营的丰富内涵，正确组织和实施城市经营战略。
1)主观观念作为城市的管理者和发展主导者，城市政府在城市管理中必须处于规划、领导、指挥和协调的主导地位。虽然从运行机制上看，城市管理强调运用市场经济手段，但从城市管理和组织的角度看，政府的主导作用是毋庸置疑的。因此，城市政府要有主体意识，积极运用法律规范、经济手段和政策杠杆，高效有序地组织开展城市管理。
2)管理理念在市场经济条件下，政府的管理方式和行政模式必须从根本上改变，以适应市场规则的要求。特别是在城市管理层面，政府要注意将成功企业的经营理念和管理模式嫁接转化到行政管理中，以降低行政成本，减少行政失误，提高行政工作的效率和效果，有效地进行城市管理。
3)系统观从城市管理的角度来看，一个城市的一切资源(有形的和无形的)都是管理的内容，物质文明和精神文明建设是重要的组成部分。城市政府、企事业单位、社会组织和全体市民都是参与者，所以这是一个庞大的系统工程。因此，城市政府在组织实施城市经营的过程中，必须树立全局观念和系统观念，统筹考虑，全面规划，以保证城市经营战略的有效实施和系统效果。
4)特色理念城市经营是市场经济条件下许多城市都在探索的一种城市发展方式。城市经营的概念和内涵基本相同，但每个地区和城市的自然、社会、历史条件不同。因此，在经营城市战略的实施中，要找准自己的特色和优势，根据经济社会发展现状选择切入点，以适合本地区实际情况的方式运作，不要不顾当地实际情况盲目照搬。
2.建设商业导向型政府
政府作为城市管理的主体，不仅要在理念上适应市场经济的要求，而且要在机构设置、行政职能的行使、行政产品和服务的提供等方面引入经营理念。不仅要讲效率，还要讲效益。从这个意义上说，现代政府不仅应该是管理型的，而且应该是运作型的。只有把建设运营型政府作为城市经营战略的重要组成部分，才能实现政府行为与城市经营战略实施的协调。建设商务型政府应该包括以下几个方面:
1)机构设置要经济合理。目前，中国正在进行行政体制改革，以适应市场经济的要求。从经营城市的角度来看，也有需要行政体制改革的问题。政府职能部门的设置是否科学合理，直接决定了管理城市的效果。首先，政府要有一个综合部门来统筹城市管理，防止出现政策多、职能交叉、协调性差、权力无法集中等问题。其次，要合并政府职能，把类似的职能集中在一个部门，既有利于集中调度，又因为行政部门的减少，减少了行政开支和行政成本。再者，就是把政府的一些非行政职能市场化、社会化，把应该由市场调节的职能还给市场，把应该由中介机构进行的工作交给中介机构，让政府因为职能的专业化、特殊化而高效发挥职能。
2)行政环节要快捷顺畅，可以从两个方面理解:一方面是政府决策的有效执行，保证决策的有效性；另一方面是简化手续的问题，如何快速高效的提供服务。解决这两个问题的关键是减少中间环节，简化行政审批。行政审批制度改革是行政体制改革的核心。只有减少政府的行政审批事项，才能精简政府机构，实现政府职能的转变。从城市管理的角度来说，既然是管理，就要追求效率和效益，而政府效率和效益的一个重要方面就是程序的简化，办事的快捷，时间的缩短。因为公务人员的服务水平是有限的，最根本的还是简化审批流程，减少政府的限制性行为。
3)产品和服务要优质高效。市场经济条件下政府的主要职能包括两个方面:一是提供公共产品，二是提供公共服务。不考虑制度因素，产品质量和服务水平主要是政府机构的效率和政府工作人员的专业素质和职业道德。加强机关效能建设的主要措施有:一是提高机关工作人员的整体素质。在市场经济条件下，城市政府应高度重视人力资源的科学开发和有效利用。政府部门应采取各种措施吸引优秀人才进入政府，不断提高政府机构的人才管理水平。只有这样，城市管理活动才能在高水平上进行。二是建立健全规章制度。依靠制度来激励和约束行政行为，保证工作的良性发展，消除人为因素造成的不良影响，使行政工作走上规范化、制度化的轨道。
4)行政行为要有利于市政府的决策，行政行为的作出涉及利益问题。效益的好坏是政府政绩的最终体现，也是从根本上推动一个城市发展的因素。因此，城市政府要充分考虑行政效益，不仅要考虑经济效益，还要考虑社会效益和环境效益；不仅要考虑短期效益，还要考虑长期效益。只有综合平衡后的净剩余价值最大，才能实现效益最大化。要保证行政行为的最佳效益，首先必须科学地确定组织目标。不要盲目攀比，要实用，要有一定的创作空间；既要有数字目标，也要有质量目标，避免盲目追求数字导致的低水平增长。与此同时，我们应该采取有效措施，而不是照搬照抄，而是学习先进的经验和做法，并与这一地区的实际情况相结合，以产生良好的效果。
要做好上述工作，城市政府在决策前要进行大量的比较研究，还要引入外脑参与规划，调动一切社会力量，保证决策的最优化和措施的有效性，从而在城市管理和社会发展中发挥重要作用。(刘文建、马永靖，《现代城市研究》)
六、核心业务实体的演变过程
核心城市的经营主体是伴随着中国的改革开放和中国房地产业的逐步形成而诞生的。因此，当我们谈论城市管理的核心主体时，我们必须回顾中国房地产业经历的起起落落，总结中国房地产业如何在这个逐渐成熟的历史时期实现了“建设者-开发商-核心城市管理主体”的三次飞跃。
1.与建筑行业分离——建筑商
1980，邓小平在《论建筑业和住宅》中谈到“建筑业是国民经济的支柱产业”。当时的建筑业实际上是指房地产业和建筑业的总和。因为当时国内还没有引入“房地产业”的概念，所以房地产业和住宅业统称为“建筑业”，房地产业和建筑业在GNP中也是一起计算的。
同年，全国住房建设和房地产管理会议提出，各地要成立房地产管理局，各种形式的房地产开发公司相继成立。房地产行业开始复苏，并迅速走向商业化和市场化运作。《国民经济行业分类国家标准与规范》在1984中将房地产业列为独立行业。
65438至0987党的十三大报告指出，房地产市场是社会主义市场体系的重要组成部分。至此，房地产业已经从建筑业中剥离出来，迅速进入大发展阶段。相应的，在这个阶段，各省市建设局，包括中国建筑工程总局，也逐渐从一个政府企业转变为中建集团和建筑工程总公司。商业主体也第一次从官商变成了建筑商。房地产行业刚刚有了一些市场的味道，少数不能完全称为开发商的企业在半计划半市场的环境下拿地建房。购房者都是集体，而且当时处于短缺经济状态，房屋销售是完全的卖方市场。这时候开发商虽然一点想法都没有，但是却把楼盘引向商业化。第一代开发商的主要行为是盖房子，本质上是建筑商。(吴文康《第四代开发商展现“新地产运动”魅力》)因此，现阶段的行业还停留在第二产业——建筑业。房地产行业作为建筑行业的衍生品，目前还只是处于起步阶段，远没有达到房地产行业的内涵要求。
2.房地产产业化的形成——开发商
上世纪90年代初，由于改革开放的需要，出现了一批土地开发的热点城市，同时也是新中国历史上第一次实行土地有偿出让。因为当时市场化程度不高，土地本身就蕴含着巨大的利润。一些企业在获得政府批准转让土地后，开始转让土地。因此，土地投机成为开发商的主要行为，导致了90年代初的房地产泡沫，开发商已经用无畏的商业壮举将房地产行业彻底推向了市场。(吴文康《第四代开发商展现“新地产运动”魅力》)
与此相适应，包括建设部下属的中房集团，各省市建设厅、建委下属的住房建设开发公司，地方各级建设部门下属的住房建设开发公司，都属于分类型科目。他们都属于真正的“开发商”，因为他们不仅承担定向房源、土地的开发建设，还参与一些楼盘的运营，但本质上只是开发商，离真正的经营者还有一段距离。这个时候房地产行业基本满足了房地产行业的硬件要求。
3.市场时代的出现？催生“授权”的城市核心商业实体
90年代中期以后，伴随着华南板块的诞生，全国各地出现了大的房地产市场，特别是高新技术产业开发区的快速成长，对用地规划、建筑设计、配套基础设施审批、大规模房地产开发、资金筹措等提出了更高的要求，这是一般开发商所不能企及的。所以有立体化的城市经营主体，如南油集团、中关村建设集团、Xi安高科集团，他们拥有大量的土地储备，相应的土地规划、建筑设计、配套规划的政府审批权，同时可以依靠政府信用为大型房地产开发经营担保贷款，集政府权力、国有产权、土地经营于一体(政治视角下的房地产规划，5月21 2003)这些集团的领导大多是开发区管委会主任或副主任，甚至是市长助理。 这种官商三位一体，就是我们前面分类的“授权”核心商业主体。也正是在这些核心经营主体的引导下，其他城市经营主体的热情参与，使得全国各地迅速诞生了许多大规模、高技术的产业开发区。
七、核心经营实体和“城市经营者”
在之前关于城市经营概念的讨论中，我们曾经说过，一个城市有很多资源要素，比如土地、基础设施、文化、科技、能源等等。像城市的电信业，其运营主体是电信运营商，电力行业的主体是电力运营商。在这种情况下，有学者一定会问:城市经营者是什么概念？他的操作对象是什么？是一个城市的全部资源吗？如果不是，应该叫土地运营商或者基础设施运营商，文化运营商，技术运营商。所以问题就出在这里，这就是目前很多学者提出的“城市运营商”的概念。
众所周知，城市管理作为一种行为体系，必须包含三个要素；第一是行为的主体要件，第二是行为的客体要件，第三是行为的过程。因为“城市运营商”这个概念极不准确。
一是没有指出“城市经营者”的类型、地位和特点；
其次，没有指出城市管理的具体对象；
三是没有明确“城市经营者”与其他城市经营主体的职能分工和关系；
第四，“城市运营商”的阶段性使命没有体现。城市经营是城市发展初级阶段和体制转型特殊历史阶段的产物。城市发展到中、成熟阶段后，城市经营的重点将转向成熟市场经济中的产业或城市文化、品牌，甚至城市管理或服务。城市经营者的阶段性使命特征，在“城市经营者”的概念中无法体现，在成熟的市场经济中也没有必要称之为城市管理。
第五，因为城市是一个小社会，土地和基础设施、文化、科技、能源只是城市资源要素的一部分，不能代表一个城市资源要素的一切。所以不能因为我们只经营城市资源要素中的房地产，就称之为“城市运营商”。因为，很容易让人有一种以偏概全、哗众取宠的感觉。
综上所述，我们认为城市运营商这个概念极不科学，难以自圆其说。
第四节下属城市商事主体的基本概念和地位
一，隶属城市经营实体的基本概念
所谓下属城市管理主体，是指在我国体制转型和城市发展初期的特定时期，以及国家法律、法规或政策调整的情况下，以城市管理主体为核心，参与土地、基础设施、科技、文化、能源等城市资源要素开发和管理的法人、自然人或其他机构。
二、下属城市商业实体的特点
1.附属地
下属城市运营商在国家法律法规或政策的调整和核心城市运营商的指导下，进行城市资源要素的管理和开发，是被动的、被引导的，地位是从属的。他们是纯粹的企业法人或自然人，不具备政府职能，也不拥有大面积的土地或基础设施等城市资源要素。
2.私有化
因为其投资主体是企业法人或自然人，收益必然属于企业或个人。
3.复数
下属城市的经营主体构成相对复杂，有外商独资企业、私营企业、中外合资企业、集体所有制企业、个人或其他组织。
4.阶段
从属城市管理主体的从属地位源于城市管理阶段，是我国特定转型期和城市管理初级阶段的时代产物。当中国城市发展到成熟阶段，各个主体的地位会在同一个平台上，自然不会有核心与从属之分。
第五节各类城市经营主体之间的关系
首先，在城市经营初期，需要借助政府力量拉开序幕，将原本分散在城市各个职能部门的有限国有资产集中起来，统一调度，充分发挥城市资源的有限优势。
其次，由于处于过渡阶段，政府职能与公共部门的协调只能由政府自身完成，其他非国有资本为主的经营主体不能也不可能完成这一历史使命。
再次，只有这种官商结合的城市核心经营主体，在城市开发建设与城市管理相衔接、市场培育之后，才能根据市场的具体情况，制定更加具体的“统一规划、合理布局、综合开发”的战略规划、政策法规，引导和监督其他经营主体积极参与、规范运作，确保城市发展的规范有序。
最后，只有当城市管理的核心主体亲自牵头具体的市场开发和管理并获得利润时，下属的城市管理主体才能看到城市管理中的公共部门蕴含着巨大的经济利益，从而吸引和鼓励更多的经营主体参与城市管理和开发。从Xi安高新集团新西部实业发展公司牵头建设的1.8万平方米的魏紫田园城市大型综合社区、5平方公里的长安科技产业园来看，只有这个核心经营主体才能运作市场，开展“造城运动”，承担城市管理的核心责任。中国城市管理，第一部分，第三章，城市管理的主题