地方城市投资企业的发生、发展与转型
作者:尹海娇，中天华普高级顾问
城投公司是一种“特殊”的公司。它是地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的经济实体，承担政府投资项目的融资职能，具有独立法人资格。广义的城投公司包括城建、园区、交通投资、水务投资、农业投资、文化旅游投资等各类平台公司。
城投公司是一类很有“特色”的公司。天下没有部委，天下没有司局，这和一般的条线管理是不一样的。比如财政局隶属于财政部，作为独立的个体，致力于城市的整体发展。
城投公司是一类很有“特色”的公司。它是在政企合一的背景下建立起来的，留下了深受政策影响的基因，所以在政策的强力影响下寻求市场化的转型发展将是一个长期的命题。
一、城投企业的基本情况
1.城投企业的基本定位和功能
城投公司由地方政府出资，主要从事基础设施和土地开发。所以，城投公司的背后，往往有政府的“隐形背书”。它们的基本定位是地方政府的“融资平台”、“投资载体”和“政府第二财政”，具有融资和投资两大基本职能。
2.城投企业的商业模式和盈利模式
典型的政府融资平台有两种:一种是为地方政府融资，这是一种融资工具；另一种是为地方政府做项目，通过委托建设的方式，承担区域内城市基础设施及配套设施建设运营、土地开发整理、安置房建设等政府公益性项目。
以项目建设类型为例。一般这种基础设施建设是公益性或者准经营性的，在完成项目的层面上很难盈利。主要收入来源是政府一定的建设费和财政补贴。但这些项目周期长、投资额大、回款慢，往往导致政府无法及时支付给城投公司。建设费常年以应收账款的形式挂在城投公司的资产负债表上，导致这些企业收入和现金流不稳定，偿债能力和抗风险能力严重不足。
3.城投企业与地方债务的关系
在地方政府被允许发行地方债之前，城市投融资体系与地方财政预算体系高度挂钩。地方债推出后，置换加速。在“双轨制”下，城投的金边属性得到强化。地方债置换后，历史遗留问题被彻底切割。从逻辑上讲，城投不再受益于地方财政。
快速清理地方隐性债务和去杠杆的压力明显上升，政策逐渐寻找力度和节奏的平衡。
隐性债务没有标准定义。推论基于显性债务的定义和政府是否直接承担偿还责任。隐性债务是指政府既没有偿还责任，也没有保险和救助责任的债务。但这些债务一旦出现危机，政府必然会介入，从公共利益的角度承担责任。更直接的判断是，2015之后形成的非地方债形式的债务，只要地方政府承担责任，就可能是隐性债务。
在债务的具体形式上，贷款和信托融资更有可能存在隐性债务。就融资平台而言，(其他应收款-其他应付款)也可能是隐性的债务来源。
多年来，为满足地方政府的基建融资需求，城投公司通过平台信贷、城投债、非标融资等模式进行融资，被地方政府大量举债，造成大量地方隐性债务，2065年438+08年约为51万亿，年均利息支出超过3万亿，债务化解形式依然严峻。
二、城投企业的发生和发展
城投企业根植于中国独特的投融资体制、中央和地方政府的治理结构以及相应的金融体系。城投公司就是在这种复合体制下诞生的特殊产物。随着中国体制的变迁，城投行业的发展也呈现出相应的规律。
在整个发展过程中，城投企业起源于1992。2008年，基础设施承担了反周期调整的角色。在“4万亿”政策的利好环境下，全行业呈现快速增长。2010以来，城投公司监管政策逐步收紧。虽然过程中也有宽松政策作为调整，但未来几年可能很难遇到大的宽松政策。在新一轮国企改革中，由于综合政策监管严格、融资渠道有限、造血能力较弱，转型发展仍是城投公司的主旋律。按其发展过程，大致可分为四个阶段。
第一阶段(1992-1997)以第一家城投企业上海城投的成立为开端，开启了城投企业的探索与实践之路。
第二阶段(1998-2008)，以1998的“芜湖模式”为代表，大量城投公司涌现，开始大量融资和城投。
2009-2014第三阶段，以“4万亿”招商计划为标志，政策利好使得城投行业发展迅速，而这种“野蛮”的增长也为这些平台公司在资产、管理等方面留下了隐患。
第四阶段(2015)——截至目前，以2014年底43号文件和2015新预算法为基调，政策导向整体趋紧，20181号文件提出“补短板”措施。
通过梳理2009年以来城投债政策松紧的演变，呈现出三年周期，具体为两年宽松，1年偏紧。
自2018国务院常务会提出“引导金融机构按照市场化原则保障融资平台合理融资需求，避免必要的在建项目出现资金失灵和烂尾”后，城投政策进入新一轮宽松阶段。同时，在疫情冲击和经济下行压力下，政策积极对冲，城投政策环境继续宽松将是大概率事件。因此，预计此轮城投政策的宽松周期会更长。
第三，城投企业的转型
城投企业可能的类型包括清算注销型、公益性国有企业和市场化运营型企业。
1.清算取消
城投企业的政府融资功能被取缔后，具有融资功能的纯融资城投公司就失去了存在的意义，不转型就面临被清理的命运。
2.资源整合重组为公益性国企。
城投公司依然可以成为城市建设的主力军。多年来，城投公司作为投融资主体，在基础设施建设和公共产品服务方面积累了大量经验，与政府有着长期密切的关系。改造后还是城市建设的较好选择。因此，对于很多城投公司来说，将基础设施转型为公益性国企是更有可能的方向和路径。
整合区域城投资源，组建规模相对较大的集团企业。对于城市投资资源分散的地区，很可能通过兼并重组，转变为规模相对较大的公益性国企。在合并资源的选择上，可以将业务相近的城投公司合并，发挥规模化经营的优势，就像重庆水务集团和重庆市水利投资公司合并一样。转型后，原企业的债务一般会由新公司继承，其业务将市场化。一般会通过BOT、PPP模式、政府购买等方式合法承担区域基础设施建设和国有资产运营任务。
3.市场化经营企业
对于具备相关专业资质、市场竞争力强、规模较大、管理规范的融资平台公司，可在妥善处理现有债务的基础上，剥离其政府融资职能，转型为普通企业。一个典型的案例是重庆城投系统，“一改八，八改五”。在这个过程中，有两个成功的案例，重庆交通旅游投资集团有限公司和重庆能源投资集团，由城投公司转制为经营性国有企业。
短期来看，城投公司的转型是“表象”，并没有改变城投的本质。商业化需要产生有稳定现金流的资产，摆脱政府公益项目的负担。
从长远来看，城投公司转型的目的是“重组”，实现债务重组，化解地方政府债务危机。在“取消一批、整合一批、改造一批”的思路下，资产转移和整合重组会更加频繁，对城投公司的冲击很大，整合方和被整合方都充满挑战。
作者:尹海娇中天华普高级顾问。哈尔滨师范大学，双学士，有两年企业管理咨询经验。他的专业咨询领域涉及集团管控、组织设计、人力资源等。，在薪酬体系设计和绩效体系设计方面有丰富的实践经验。服务过供水公司、度假村、电子科技、城投公司等多家企业。很强的分析和解决问题的能力。