《私募投资基金监督管理暂行办法》草案起草说明

一、《办法》的制定背景

新修订的《证券投资基金法》首次将非公开发行证券投资基金纳入调整范围。根据法律的授权，我们应该对非公开发行证券投资基金，即私募证券基金制定相应的管理办法。2013年6月，中办下发通知，明确将包括创业投资基金在内的私募基金管理职责划给我会，由我会负责组织制定监管政策、标准和规范。据此，我部在反复调研论证的基础上，起草形成了《私募投资基金管理暂行条例(草案)》(以下简称《条例》)，并在征求国务院有关部门意见后，于今年年初上报国务院。目前，国务院法制办正在积极办理过程中。

2014年5月发布的《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的意见》(国发[2065 438+04]17号)(以下简称“新国九条”)明确提出发展私募投资基金，要求按照功能监管、适度监管的原则，完善股权投资基金、私募资产管理计划、私募集合。考虑到《条例》的出台还有一个过程，为适应私募基金和私募基金的监管需要，促进各类私募基金健康规范发展，落实新国九条要求，我们研究起草了《私募基金监督管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)，拟以证监会部门规章的形式颁布实施。

二。《办法》的主要内容

《办法》第四十一条共分十章:总则、登记备案、合格投资者、基金募集、投资运作、行业自律、监督管理、创业投资基金特别规定、法律责任、附则。

(一)关于调整范围

根据《证券投资基金法》、新中国第九条和中央通知的规定，结合我会的监管职能，《办法》包括私募基金和私募基金，以及市场上投资于期货、期权、艺术品、葡萄酒等的其他类型的私募基金。，并将私募基金的投资范围明确为“包括买卖股票、股权、债券、期货、期权、基金份额以及投资合同约定的其他”

鉴于除契约型私募基金外，许多以公司、合伙形式运作的机构从事与私募基金类似的业务，《办法》还明确“以非公开募集为目的设立的公司、合伙企业，其资产由基金管理人或者普通合伙人管理的，其投资活动适用本办法”(第二条)。

为落实《证券投资基金法》确立的统一功能监管原则和新中国第九条关于按照功能监管原则完善各类私募投资基金监管标准的要求，《办法》还明确:“证券公司、基金管理公司、期货公司及其从事私募基金业务的子公司，适用本办法。”

(2)关于登记和备案

在基金管理人登记过程中，《办法》要求各类私募基金管理人向基金业协会申请登记，并按照基金业协会的相关规定提交基本信息。申请材料齐全后，基金业协会以网站公告的形式完成注册手续(第七条)。

在基金备案过程中，考虑到私募证券基金、私募基金、创业投资基金在投资对象、运作方式等方面的差异，《办法》要求基金管理人按照私募基金的主要投资方向标明基金类型；采用委托管理方式的，应当提交委托管理协议。托管机构受托保管基金财产的，还应当提交委托协议(第八条)。

为防止机构利用登记备案信息进行增信，《办法》规定，基金业协会公布的登记备案信息不构成对私募基金管理人投资能力和持续合规性的认可；不作为基金资产安全的保证(第九条)。

为方便社会公众及时了解丧失主体资格的基金管理人信息，《办法》要求私募基金管理人依法解散、被撤销、被宣告破产的，应当限期向基金业协会报告，基金业协会应当及时注销基金管理人登记并予以公告(第十条)。

(三)合格投资者

《办法》明确，私募基金应当向合格投资者募集，单只私募基金的投资者累计人数不得超过法律规定的特定人数(第十一条)。

《办法》参照境外合格投资者标准并结合我国实际情况，规定合格投资者是指具有相应风险识别能力和风险承担能力，单只私募基金投资金额不低于654.38+0万元并符合以下相关标准的单位和个人:(654.38+0)净资产不低于654.38+0万元的单位；(二)个人金融资产不低于300万元人民币或者最近三年个人年均收入不低于50万元人民币(第十二条)。该标准高于目前市场上基金信托计划、证券公司资产管理计划、基金管理公司特定客户资产管理计划的投资者标准，但最低投资金额明显低于2011年发布的《关于促进股权投资企业规范发展的通知》规定的单只股权投资基金最低认购金额100万元。

制定上述标准的主要考虑是，如果合格投资者的标准过低，不具备风险识别和承担能力的公众投资者很容易被卷入，从而导致非法集资。由于对单只基金有资产规模或收益水平和最低认购金额的双重标准，仅从对单只基金的最低认购金额来把握合格投资者的标准更为全面。所以单只基金最低认购金额的标准，并不是简单参照之前发改委过高的标准。对于个人投资者，《办法》从金融资产规模和收益水平两个维度进行规定，也为未来稳定高收益的群体参与私募基金留下了空间。

此外，考虑到部分机构投资者和管理人内部人员具备专业能力，能够识别和承担风险，《办法》参考了国内资产管理行业的现有规定和境外经验，将四类投资者视为合格投资者:一是社保基金、企业年金和慈善基金；二是依法设立并由国务院金融监督管理机构监管的投资计划；三是投资其管理的私募基金的私募基金管理人及其从业人员；四是中国证监会认定的其他投资者(第十三条)。

(4)关于资金筹集

《办法》对基金募集作出如下规定:一是不得向合格投资者以外的单位和个人募集资金，不得通过公共媒体、报道、短信、微信、散发传单、张贴告示等方式向不特定对象宣传推介；二是不允许向投资者承诺投资本金不亏或承诺最低收益；三是做好投资者适当性管理，通过问卷调查评估投资者的风险识别能力和风险承担能力，对基金的风险进行评级并向合格投资者说明；四是要求投资者如实填写风险调查表、如实承诺资产或收益、提供虚假信息的，应当承担相应责任；第五，投资人应当保证委托资金来源合法，不得集合他人资金投资私募基金(第十四条至第十九条)。

(五)关于投资运营

《办法》要求私募证券的基金管理人在募集基金时，应当签订基金合同、章程或者合伙协议。基金合同应当符合《证券投资基金法》规定的必备内容；对于其他类型的私募基金，基金合同还应当参照《证券投资基金法》的有关规定，明确约定各方的权利、义务及相关事项(第二十条)。

在基金托管方面，根据私募基金的特点和《证券投资基金法》的规定，《办法》不强制私募基金做出托管安排。但为保证基金财产安全，要求私募基金财产除基金合同另有约定外，应当由基金托管人管理；不进行托管的，应当在基金合同中明确保障私募基金财产安全的制度措施和争议解决机制(第二十一条)。

在投资环节，为有效防止利益冲突，《办法》规定，私募基金管理人应当在不同基金之间建立独立的投资决策流程和防火墙制度(第二十二条)。

为切实保护投资者权益，《办法》对私募基金管理人、托管人、销售机构等私募服务机构及其从业人员从事私募基金业务提出了相应的规范要求，并列出了禁止行为(第二十三条)。

在信息披露方面，《办法》要求如实披露基金投资、资产负债、投资收益分配、基金承担的费用和业绩奖励、可能存在的利益冲突等可能影响投资者合法权益的重要信息，不得隐瞒或者提供虚假信息，并规定信息披露规则由基金业协会另行制定(第二十四条)。

在信息报送方面，《办法》要求私募基金管理人按照基金业协会的规定填写并定期更新相关信息。考虑到对冲基金和M&A基金经常使用杠杆，这可能导致系统性金融风险，私募股权基金被要求报告杠杆情况。重大事项应当在65，438+00个工作日内报告基金业协会，并在规定时间内向基金业协会报送年度财务报告和所管理私募基金年度投资运作基本情况(第二十五条)。

此外，还规定保存重要信息(第26条)。

(六)关于行业自律。

为加快建立行业自律机制，《办法》对行业自律作出了一系列规定:一是规定基金行业协会应当建立登记备案信息系统。鉴于私募基金的信息相对敏感，《办法》要求基金业协会对基金管理人及其管理的基金的信息严格保密(第二十七条)。二是与中国证监会及其派出机构和其他相关机构建立信息共享机制(第二十八条)。三是规定了基金业协会在制定规则、执业检查和惩戒方面的职权(第二十九条)。四是建立投诉处理机制，调解纠纷(第三十条)。

(七)关于监督管理

在监督检查方面，《办法》规定，证监会及其派出机构对相关机构的私募业务进行统计监测检查，并有权依法采取措施(第三十一条)。

在诚信管理方面，《办法》规定，证监会将私募基金管理人及其从业人员的诚信信息记入证券期货市场诚信档案数据库；根据私募基金管理人的信用状况，实行差异化分类监管(第三十二条)。

在行政监管措施方面，《办法》规定，证监会及其派出机构可以对违法的私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金销售机构等私募服务机构及其从业人员采取责令改正、监管谈话、出具警示函、公开谴责等行政监管措施(第三十三条)。

(八)关于风险投资基金的特别规定

风险投资基金是一种特殊的股权投资基金。由于其主要投资于小微企业，属于市场失灵领域，世界各国都通过专门立法，一方面明确财税支持政策，另一方面对其投资领域进行监管和引导，确保政策目标的实现。比如2010，美国将私募基金纳入统一立法监管后，于2011发布规则，对风险投资基金实施差异化监管。2011欧盟发布了《另类投资基金管理人指令》，2013年4月专门发布了《风险投资基金管理规则》。

《办法》借鉴国际经验，对创业投资基金专章作出特别规定:一是参照国际通行定义和2005年十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》对创业投资基金进行定义；二是规定鼓励和引导创业投资基金投资创业初期小微企业，并从衔接已建立的创业投资政策支持机制的角度，规定享受国家财税支持政策的创业投资基金的投资范围应当符合国家有关规定；三是明确基金业协会将对创业投资基金实行差异化的行业自律和会员服务；四是明确证监会在投资方向检查方面对创业投资基金采取差异化监督管理，区别于其他私募基金，在开户、发行交易、投资退出等方面为创业投资基金提供便利服务(第三十四条至第三十七条)。

对于除创业投资基金以外的其他股权基金，由于已经得到了市场充分有效的监管，国际通行的做法是留给市场去监管。政府进行必要的法律监管，主要目的是防止过度使用杠杆引发的非法集资、利益输送和系统性金融风险。虽然除了创业投资基金和私募基金之外的其他私募基金在投资运作和风险控制机制上存在差异，但这些差异是市场自发形成的结果，政府不应该人为干预。因此，世界各国在为私募基金立法时，并不区分私募基金和私募基金。

考虑到《办法》作为部门规章，无法规定促进私募基金发展的政策措施和创业投资基金税收优惠政策等涉及其他部门职责的相关内容，证监会拟另行与相关部门沟通，推动促进私募基金健康发展的政策措施尽快出台。

(9)关于法律责任

考虑到《办法》的调整范围涵盖各类私募基金，根据各类私募基金的一般特点，《办法》在部门规章权限内明确了相应的处罚措施。对违反《办法》规定且情节严重的，可以采取禁止相关责任人员进入市场的措施(第三十八条至第三十九条)。对于私募证券基金，鉴于《证券投资基金法》规定了相关处罚，《办法》特别明确:私募证券基金的管理人及其从业人员违反《证券投资基金法》有关规定的，依照《证券投资基金法》有关规定(第四十条)予以处罚。

三。关于措施的执行情况

根据“法不溯及既往”的原则，《办法》实施前私募基金的投资运作应当按照原基金合同进行；《办法》实施后的私募基金投资运作，按照《办法》的规定执行。