关于保险业支持经济结构调整和转型升级的指导意见

加快消除“金融二元体制”，支持实体经济发展

随着中国特色社会主义市场经济改革的深化和完善，中国实体经济发展迅速。经济越来越大众化、私有化、民生化、社会化、市场化。计划经济体制下建立的金融体系虽然在横向上实现了分业经营、分业监管的改革，但整个金融业的管理体制和市场化程度远远跟不上经济发展的速度，在一定程度上制约了经济发展，带来了一系列社会和民生问题。在关注民生、重视民生、发展民生的号召下，金融民生成为当前金融改革必须面对的要求。金融民生包含了市场化、民营化、草根化的内涵，旨在适应经济社会发展进步的要求，从一元化、国家主导的金融体系向民营、民生、草根金融主导的金融体系转变，实现金融体质改革的最大红利。

本文旨在分析金融体制改革滞后和金融业市场化发展所引发的一系列矛盾中最突出的县域金融和民间金融困境，并试图探索通过横向到纵向的金融体制改革促进地方金融组织体系建设；通过改革统一的金融市场结构，进一步提高金融市场化程度；通过大力发展民间金融力量，提高金融服务的整体水平和能力。本文探讨如何以顺应经济发展大趋势和民生关切的金融民生改革，加快消除金融二元体制，支持实体经济发展。

第一，深化金融体制改革的取向选择

中国金融业的发展历史和新中国成立后的改革演变有其历史必然性。同样，随着社会经济的不断发展变化，在体制上从横向到纵向，在市场上从一元化到分权化，在实施内容上从国有到民营，也是深化金融改革的必然选择。

从水平到垂直

改革开放30多年来，中国金融体系作为经济体制改革的重要组成部分，取得了很大成就。各种专业性、管理性金融机构从人民银行和财政部分离出来，普遍采取分支机构组织形式，形成了我国金融业分业经营、分业监管的主线，在横向上形成了多层次、多类别的金融管理体系和金融市场体系，为我国实体经济发展做出了积极贡献。

但由于改革的主线是在金融机构分业监管体制和公司治理结构上做文章，金融垄断并没有被纵向打破，形成了长期以来中央财政部门在各方面集中财权和财力的局面。中央政府对金融业的高度集权和对地方金融的高度压制，导致国家金融政策的统一制定权和地方金融政策的制定权与金融体系纵向层面的差异化经济发展需求不匹配；国家金融法规的统一制定与地方金融立法的缺失不匹配；国家金融业垂直监管与地方金融监管力量不足的不匹配；国家财力的统一供给与地方财力的匮乏和差异化需求不匹配；国家信贷资金引导额度与地方项目市场化资金需求不匹配。

与整个经济体制改革相比，金融体制改革表现出明显的滞后性。金融体系的不完善加剧了城乡金融二元体制的存在，影响了县域经济的发展和城乡统筹，进一步加剧了城乡经济二元体制，影响了国民经济结构的不平衡发展。纵向结构中省、市、县三级金融监管力量的缺失，导致民间金融“自由”发展，民间金融风险积累，引发民生问题和社会问题。

党的十八大报告中指出，在新时期、新的历史背景下，必须重视顶层设计。金融体制改革的顶层设计正面临“深水区”的跨越:充分认识金融原有横向改革和横向结构的弊端，加快金融体制纵向改革，深化地方金融组织体系建设，构建纵横交错的金融监管架构，赋予省级人民政府或县级人民政府分级监管金融的权力，走发达市场经济体制所走的三级金融监管体制之路。

(B)从统一到分散。

建国以来，我国以统一的金融体系取代了民间资本发起的各类基层金融机构。改革开放后，通过逐步改革以公有制为主体的统一金融体制，四大国有银行在全国设立分支机构，形成了以银行、保险、证券为主体，其他金融机构为补充的现代金融体系。在统一金融体制的演进中，国有金融机构经历了商业化运作和股份制改革两种市场化改革。改革的结果是，国有金融机构凭借其分支机构组织结构的便利，金融资源高度集中，加剧了基层金融服务的不足，加剧了金融资源分配的不均衡。

经过30年的社会主义市场经济改革，中国大部分商品市场和劳动力市场基本实现了市场化，对外贸易实现了自由化。金融市场化改革作为稀缺资源的配置，一直处于从属地位，是其他改革(尤其是国企改革)的“配套工程”。没有以释放金融独立要素功能为目标进行改革，市场化程度远远落后于其他市场的发展，极大地制约了相关市场的市场化改革和竞争力提升。

在统一的金融市场结构下，严格的市场准入限制将民间金融排除在正规金融市场之外，导致执行国家宏观经济指导政策的金融市场结构不完整。严厉的利率管制已经失去了利率作为资金价格调节资本市场的能力。金融市场不细分，金融业态不丰富，金融融资工具单一，不足以满足经济快速发展中不同经济主体的不同金融需求，导致中小企业和民营企业发展融资长期困难。金融资源配置对实体经济的活力严重不足，形成了大经济、小金融的发展现状。

现在，就像走到了一个经济爬坡过坎的“十字路口”。要突破金融市场发展相对于实体经济发展滞后造成的矛盾，必须打破粗糙统一的金融市场结构，放权让利，培育多层次、多样化、多元化的金融市场细分，提高金融市场化程度；坚定不移地走利率市场化道路，发挥利率作为金融价格的市场调节功能；尊重和引导市场“原创”的创新金融产品，充分发挥金融对促进经济发展的适应性。

2065438+2003年7月1日，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》支持地方人民政府加强对小额贷款公司和融资性担保公司的监管，清理规范非融资性担保公司。2013年8月8日，《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》进一步强调，地方人民政府要从完善法治建设、完善公共服务、风险提示、完善抵质押登记、宣传普及金融知识等方面，研究制定支持小微企业金融服务的政策措施。切实落实融资性担保公司、小额贷款公司、典当行、投资(咨询)公司、股权投资企业等机构的监管和风险处置责任，加大对非法集资等非法金融活动的打击和惩处力度；化解金融风险，有效维护地方金融市场秩序。

(3)国营和民营

中国金融市场的国有制度安排基本上排斥了各种内生的民营金融机构的发展。金融机构设立的一系列体制机制障碍，主要是通过严格限制民间资本，使得蓬勃发展的对GDP起主导作用的非公经济局限于正规金融领域，民间资本只能转入地下，进入灰色地带，形成了中国特有的民间金融现象。

2012年，国家金融管理部门出台了鼓励和引导民间资本进入金融行业的细则，但相关政策的实质性内容并未突破公姓、私姓、国姓的制度壁垒，民间资本进入金融领域的现象并未得到根本解决。因此，现有的民间金融机构仅限于小额贷款、村镇银行、担保公司、典当和私募股权等。在银行、证券、保险、租赁等主要金融领域，国有金融机构基本一统天下，民间资本只能参股，不能由其所有者发起设立金融机构。2065438年7月65438日《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》(国办发[2065 438+03]67号)明确提出“由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司、消费金融公司”，这是国家首次明确提出试点民间资本所有者设立自担风险的金融机构。2013年8月8日《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》(国办发[2065 438+03]87号)强调，进一步丰富小微企业金融服务机构类型，支持在小微企业集中地区设立村镇银行、贷款公司等小型金融机构，推动民间资本发起设立民营银行、金融租赁公司、自担风险消费金融公司等尝试。

加快金融市场化改革，需要消除体制机制障碍，合理规范和引导民间资本设立多种形式的民间金融机构，弥补正规金融留下的金融服务缺口，满足不同实体经济的融资需求，充分发挥金融资源对实体经济的配置和引导作用，实现城乡协调发展和区域一体化。加快金融体制改革，需要逐步打破国有企业和民营企业的区分，消除金融领域所有制误解的负面影响，打破国有金融机构高度集中垄断的现状，大力发展民营金融机构，推进地方金融特别是基层金融和县域金融的市场化改革，消除金融抑制。金融资源高度集中、县域金融高度抑制、民间金融高度脆弱的发展格局，迫切要求国家放宽金融市场准入限制，重新鼓励民间资本参与设立金融机构，支持实体经济发展。

二，民生金融的重大现实意义

改革开放以来，特别是最近5-10年，我国金融市场外生供给型金融制度安排越来越不能满足经济发展的金融内生需求。更多贴近民生、解决民生金融需求的草根金融、草根金融在金融市场中自发产生、存在和发展。一端是国资背景占主导地位、规模化经营、对金融资源具有先天垄断优势、是国家宏观货币政策和金融政策的传导者和执行者的所谓“正规金融”；一端是所谓的“非正规金融”，由民间自发，以私人为主导，经营模式灵活分散，以市场化和逐利性为特征，因市场需求而生存发展，形成目前中国金融市场的“两头”阵营。

(一)财政民生改革，加快消除二元财政体制，支持县域经济发展实现新突破。

城乡经济结构的二元性是社会历史进程到工业化、城市化阶段的必然，它带来了许多二元体制现象，其中最明显的是“金融二元体制”。长期以来，我国城乡二元经济结构和金融二元体制并存，互为因果，相互影响。解决制约经济社会发展的城乡二元经济结构问题，必须走城乡统筹之路。城乡协调发展需要“三农”金融服务体系提供支持和服务保障，以优化资源配置，改善因长期金融分业、农村基层金融发展规模和结构严重失衡、农村金融服务严重不足等原因造成的城乡二元金融差异，促进城乡二元经济结构向二元经济结构转变，实现经济可持续发展。

然而，在我国垂直型金融体制下，县域金融与县域经济发展脱节。随着市场经济体制的改革，商业化经营逐渐成为国有银行的主要目标。在利润最大化的驱动下，国有银行的分支机构组织结构便于县域资金向大中城市和发达地区集中，导致投放到县域的信贷资金普遍不足，加剧了县域金融资源的稀缺性。“一行三会”作为中央金融管理部门，通过垂直的分支机构组织架构、金融机构的股份制改革和市场化改革对金融业进行监管，使得大部分中央金融监管部门主要集中在省市两级。人民银行成为大多数县唯一的中央金融管理部门，但由于职能有限，无法有效管理县域金融。金融机构无论是商业性的还是管理性的，都是垂直分支的，不受地方政府管辖，只对上级银行负责，导致县级正规金融独立性很强。在利润最大化和监管风险最小化的驱动下，县级金融脱离县域经济发展，县级政府难以获得发展地方经济的特色化、差异化金融支持，严重剥夺了县级金融配置实体经济的活力。

据统计，1980年，信用社农民储蓄存款余额为117亿元。到2000年，这个数字增长了近106倍，达到12355亿元。而同期贷款余额仅从50亿元增加到3588亿元，无论是增速还是数量都远远落后于存款余额。农民没有从正规金融渠道获得足够的贷款来满足实际需求，只能转向民间借贷。

1997年中央金融工作会议确定各国商业银行收缩县(或县以下)机构有基本策略后，国有银行从农村收缩网点，全国近3.2万个邮政网点获得巨大吸储空间。年存储额度从1998年的557亿元猛增至2002年的1465亿元，其中65%来自县。而邮政网点的主要业务是吸收储蓄，只有少数邮政网点可以发放少量贷款，所以大部分邮政储蓄资金通过转到央行或者投资国家重大建设项目等方式直接流出农村。正规金融对农村金融剩余的需求增加，而金融供给不足。从1979到2003年的25年间，农村资金年均净流出达498亿元。

当国家社会经济进程发展到工业化和城市化阶段，必然会出现城乡经济二元结构和城乡金融二元现象。世界各国政府都通过政府引导、国家补贴等政策措施和手段来解决农村金融稀缺问题，以保证农业经济发展所必需的农村金融服务。然而，中国金融体系的不完善加剧了这一现象。2001-2005年，我国农业总产值约占国民生产总值的15%，而同期金融机构对农业的贷款仅维持在5%左右。农业部门对国民经济的贡献与国家金融部门的支持极不相称，严重影响和制约了中国农业经济的健康发展。

农业、农村和农民工作一直受到中央政府的高度重视。近年来，在多部门、多政策的支持下，信贷投入和金融支持“三农”发展的力度持续加大。截至2012年末，全部农村(县及县以下)金融机构本外币贷款余额14.5万亿元，同比增长19.7%，占全部贷款余额的21.6%，较2007年末增长188.6%，年均增速为。农户贷款余额3.6万亿元，同比增长15.9%，占全部贷款的5.4%，比2007年末增长170.1%，五年年均增长22.3%。农林牧渔业贷款余额2.7万亿元，同比增长11.6%，占贷款余额的4.1%，比2007年末增长81.1%，五年年均增长13.4%。全口径涉农贷款余额17.6万亿元，同比增长20.7%，占全部贷款的26.2%，比2007年末增长188.2%，五年年均增长24.3%。

在推进农村金融创新方面，2011年7月，人民银行发布《关于建立农村金融产品和服务模式创新专项监测报告制度的通知》和《关于开展农业信贷政策引导效果评估的通知》，建立季度监测制度，动态全面掌握各地推进创新进展情况，加强县域金融机构农业信贷政策引导效果评估，全面完善三农信贷政策。2012年，银监会发布了《关于实施金融服务进村进社区工程的指导意见》、《关于实施阳光信贷工程的指导意见》、《关于实施富民惠农金融创新工程的指导意见》，引导农村中小金融机构启动“三大工程”，针对农村地区金融需求差异大、抵押抵押物缺乏等问题，开发新产品、探索新服务。

2013年中央一号文件《中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，用“保供增收、惠民生、改革创新增活力”概括了2013年农村工作目标。连续十年中央一号文件聚焦“三农”经济。“三农”经济不仅是实现城乡统筹发展、全面建设小康社会的关键；也是农村千家万户的民生经济，是国之根本。“三农”经济发展需要“三农”金融的支持和服务保障，但又深受高度集中和垄断的金融体系的影响。“三农”金融服务体系一直是我国金融体系中最薄弱的环节，难以满足“三农”多元化发展的金融服务需求，制约了农业现代化的推进，“三农”问题成为城乡协调发展的重要障碍。以“改革创新”的手段构建适应农业、农村、农民经济发展的金融服务体系，实现“惠民生”的目标，已成为一项紧迫而艰巨的任务。

(二)民生金融改革，解决中小企业融资难题，支持实体经济发展实现新跨越。

改革开放以来，我国民营经济发展迅速，已成为社会主义市场经济的重要组成部分，是推动社会生产力发展的重要力量。目前民营经济的贡献在GDP、固定资产投资、税收收入、进出口总额、城镇就业中的占比都在1/2以上，很多都占到了2/3左右。我国民营企业主要是劳动密集型和低技术产业，仅制造业、批发零售餐饮业就占民营企业的75%。绝大多数的民营企业，无论是初创期还是发展期，都主要依靠自我积累和自负盈亏来发展。但是，由于这些企业管理水平低，生产规模小，盈利能力弱，资金严重不足，制约了它们的进一步发展。民营企业有巨大的资金需求，然而，从银行获得的贷款不到银行贷款总额的2%;通过发行股票融资的民营企业仅占中国证券市场上市公司的9%左右，还不包括那些以较高价格购买其他上市公司股票并曲线上市的企业；在债券市场的份额几乎为零。民营企业融资难突出表现为中小企业、中西部地区和小城镇的困难，而这恰恰是我们经济发展中需要加大支持力度的重要环节。

近年来，国务院出台了一系列支持中小民营企业产品结构调整和技术改造的政策，在一定程度上缓解了当前部分中小民营企业融资难的问题。但是，由于各种因素的影响，中小民营企业的融资仍受到诸多限制，其融资难问题仍未得到解决，主要表现为:1。直接融资:资本市场为中小民营企业提供的融资渠道有限，门槛过高。我国资本市场结构还存在一些缺陷，如证券市场门槛高，风险投资体系不完善，民营企业规模小，无法承担股票发行的成本，不容易获得公开发行上市的资格。虽然中小企业板为中小企业提供了通过资本市场融资的途径，但它不会成为数千万中小企业最重要的融资渠道。债券发行方面，目前发行的重点建设债券和地方企业债券，利率固定，期限较长，主要用于大型资本密集型项目的投资，由政府主导垄断，一般民营企业难以进入。中小企业很难通过资本市场公开融资。二板市场的建立和发展对大多数高科技中小民营企业来说只是雷声大雨点小。能够为广大中小企业提供融资服务的地方股权交易市场、风险资本市场等小型资本市场在全国范围内缺乏，使得中小民营企业失去了直接融资的主要渠道。绝大多数民营企业的中长期投资主要是通过民间借贷市场、私募股权、相互保险、债转股等非正规、小规模的集资或股权融资获得。这样的融资规模小，成本高，风险大，使得投资缺乏稳定性和可持续性。

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