应该采取什么形式来履行透明度选择中规定的义务？

城市公用事业包括城市供水、供热、供气、通信、公共交通、排水、污水处理、道路桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化。长期以来，我国公用事业运营的基本模式是政府投资建设、财政补贴运营和国有企业垄断运营。由于缺乏竞争机制，这种经营模式导致公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重、服务意识淡漠等一系列弊端。近年来，公用事业的市场化改革已经在全国范围内展开。其主要内容和基本趋势是:(1)民营化，即由国有企业垄断经营向民营化转变，这是目前公用事业市场化最基本的内容；(2)投资主体多元化，即从单一的政府财政投资转向吸收民间资本和外资；(3)竞争，即从自然垄断走向竞争；(4)运营，即在公用事业公益性的基础上，向运营拓展，逐步由商业向产业转变。

任何改革都有一定的成本。对于民营企业来说，参与公用事业有一定的风险，比如政府是否信守承诺，投资能否回报等。这些风险无疑会影响私人利益。公用事业的管理主体需要考虑的一个重要问题是，是否存在一些损害公用事业利益的公共风险。我们认为，虽然公用事业市场化是国际趋势，但公用事业存在的基本原因恰恰是基于公共物品消费的非排他性和非竞争性特征。"这些特征暗示了市场价格机制所面临的困境."换句话说，公用事业属于市场机制不能发挥作用或发挥作用不力的“市场失灵”领域。因此，公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公共”属性必然存在矛盾。这种矛盾使得公用事业的市场化不可避免地存在一些可能损害公众利益的公共风险。基于公用事业在社会经济生活中的重要性，这些潜在公共风险的后果可能非常严重。因此，如何防范和控制这些风险，是正确推进我国公用事业市场化改革过程中具有重要实践价值的理论问题。

二、动态分析:公用事业民营化的方向和模式

在我国现行的法律法规中，对公用事业及其范围有不同的定义。比如国家工商总局1993公布的《关于禁止公用企业限制竞争的规定》中提到的公用事业包括“供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通”等行业。在2002年建设部发布的《关于加快推进市政公用事业市场化的意见》中，将“市政公用事业”定义为“供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施”和“园林绿化、环境卫生等非经营性设施”。在2004年建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》中，公用事业包括“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理和垃圾处理”等行业。2005年2月24日，新华社受权全文播发《国务院关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。明确指出要“加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城市供水、供气、供热、公共交通、污水和垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设和运营。”

目前，一般认为我国的公用事业包括:供水、供热、供气、城市公交、排水、污水、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业；道路、桥梁等基础设施；电信、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输行业。

自从20世纪70年代民营化的概念提出和改革探索以来，国内外对民营化的具体形式进行了大量的研究。有“民营化大师”之称的国外学者萨巴斯将民营化方法分为三类:1、委托和授权——有时也称为部分民营化，要求政府持续、积极地干预，因为国家仍然承担所有责任，只是将实际生产活动委托给私人部门。委托授权是通过合同、特许、补贴(补助或代金券)、法律授权来实现的。2、撤资——这意味着放弃一项业务、一项职能或一项资产。与授权一样，撤资需要政府采取直接和明确的行动。与委托不同，撤资一般是一次性工作。企业可以作为一个持续经营的实体出售或赠予他人，也可以采取清算的形式，即关闭并出售剩余资产。3.政府淡出——与委托和撤资需要政府积极作为不同，淡出是一个消极的、间接的过程，即政府逐渐被私人部门取代。他在《民营化与公私合作的伙伴关系》一书中详细描述了提供城市基础设施的三种类型和九种民营化模式，为我国公用事业民营化提供了借鉴。

近年来，中国采取了以下六种公用事业民营化形式:

1，BOT模式(建设-运营-移交的简称，即建设-运营-移交)。投资者建造并在一定时期内垄断最终转让给政府的方式。例如，上海朱元第一污水处理厂是中国最大的项目，由一个以私人资本为主的投资财团以BOT形式投资建设，特许经营20年；北京肖家河污水处理厂；南海环保电厂，BOT融资，焚烧垃圾发电。

2.合资模式。比如2001，法图昭和自来水公司与奉贤自来水公司第三水厂合作，在上海成立第一家中外合作昭和自来水公司；合资新奥燃气公司；2003年，微水投资有限公司与深圳市投资管理公司合作，法国通用水务公司根据签订的合资合同向深圳市水务(集团)有限公司投资29.4亿元，并拥有其40%的股份。合资模式有以下优势:一是政府可以为社会资金融资，减轻政府的财政压力；二是打破原有的垄断体制；第三，民营企业的介入可以提高效率，降低成本。

3.直接并购。直接购买不是典型的私有化方式。如:1997维旺迪与天津合作建设的天津庄玲自来水厂。2002年5月，上海浦东自来水公司50%的国有股权溢价转让给威望迪。威望迪承诺不裁员65，438+0，582名合资公司员工，现金20亿元，比资产评估值高出近3倍，保证提供优于现有标准的优质自来水，并维持政府统一定价的条件。

4.纯私密模式。即由民间资本独家投资建设。2002年9月，由香港亚泰环保有限公司独家投资的广州亚泰生活垃圾有限公司与广州市市容环境卫生局签订合作协议。根据协议，香港亚太环保有限公司将于2004年投资约2.8亿元在广州建设一座垃圾处理厂，日综合处理能力为1万吨生活垃圾。由此，正式拉开了外资进军中国垃圾行业的序幕。

5.Tot(传输-运营商-传输的简称)模式。政府住房投资的项目在一定时期内将移交给非政府投资者经营，政府收回的资金可用于新项目的建设，最终拥有项目的所有权。如2004年，安徽国珍环保节能股份有限公司投资654.38+0.6亿元，以TOT方式购买淮河流域第一座城镇污水处理厂徐州污水处理厂30年的经营权。

6.PPP(公私合营的缩写)模式。为了弥补BOT模式的不足，近年来出现了一种新的融资模式，即政府部门与民营企业的合作模式。这种模式的含义是“公私合作制”，最早在英国应用于1992。主要是完成一些公共设施、公共交通及相关服务项目的建设，公共机构与私人机构签订合同，明确双方的权利和义务，达成合作伙伴关系，保证这些项目的顺利完成。这是政府与私人在建设城市基础设施方面的一种新的国际合作形式，称为国家私人联合管理公司。例如:2004-12香港地铁公司、北京基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司签订投资原则协议，决定以PPP模式共同投资、建设、运营北京地铁4号线。

7.management buyout)模式，即管理层收购，主要是指公司的管理者利用贷款或股权交易筹集的资金收购公司的一种行为。通过收购，企业的经营者成为了企业的所有者。由于MBO在激励内部员工、降低代理成本、改善经营状况等方面发挥了积极作用，在20世纪七八十年代成为欧美流行的企业收购方式。对于中国的企业来说，MBO最大的魅力在于能够梳理企业产权，实现所有者的回报，建立企业的长效激励机制，这是MBO在中国最鲜明的特点。中国的一些专家将2003年定为MBO年。目前，我国上市公司如宇通客车、粤美、深圳方大、佛塑股份等都试行了MBO方案。最近受到了经济学家的质疑。

同时，随着民营化改革的进程，也要冷静反思，吸取以往改革的经验和目前出现的问题。首先，政府要合理界定公共服务民营化的边界。一些公共服务，如公共安全、基础教育、医疗卫生等，不应“民营化”；对于一些收费的商品和服务，比如公共交通、电信等公用事业，应该提倡民营化，让市场竞争机制在这些领域得到充分体现。其次，要防止国有资产流失，吸取上世纪90年代国企股份制改革造成上亿资产流失的教训。韩志国把资产流失分为三类，认为国有资产流失的主要原因是制度缺失。最后，要注意改革后的问题。改革后效率、服务、产品质量是否提高，经济效益是否提高，改革带来的原部门人员安置问题等。

第三，静态分析:中国公用事业民营化改革的制度构想

公用事业民营化改革成功的关键在于充分引入市场竞争。其核心做法是在公共产品和服务的供给过程中引入市场竞争的力量，打破传统的行政垄断，形成多元竞争的格局，从而高效率、高质量地提供公共产品和服务。而这一切的实现，有赖于健全完善的制度作为保障。所谓制度，就是一系列规则、守法的程序和行为的道德伦理规范，旨在约束追求主体福利或效用利益最大化的个体行为。为建立和完善公平合理的竞争机制，应从以下几个方面努力:

1，公平严格的市场准入制度

在缺乏竞争和运营不完善的市场经济条件下，公用事业民营化不一定会诱发企业资本的投入和经营者努力的提高。要成功推进公用事业民营化改革，必须注重开放市场准入条件，同时引入竞争机制。有效吸引民营资本和外资公平进入公用事业领域，特别是对于公用事业领域的非自然垄断业务，尽快消除非国有经济的准入障碍，大力引入民营资本市场准入，无疑是公用事业民营化首先要解决的问题。目前普遍存在的问题不是太宽而是太窄，将大部分企业排除在竞争之外。所谓的招标，就像西方两党制中的选举一样，也排除了民众的参与。因此，许多学者要求放宽市场准入，放宽民营企业和外资企业的市场准入，实现投资主体多元化。让各类竞争者在一个公平的竞技场上竞争。

这里我想补充的是，放宽市场准入并不意味着减少对入围企业的资质审查和事中事后监管。在很多企业中，从充分发挥规模经济的效益和优势，保证服务数量和质量稳定的角度出发，政府允许一家或几家特定公司进入某一行业，限制其他企业进入，或者防止过度竞争，也是合理的。这里涉及的是一个竞争主体的资格问题，也是保证公用事业安全、稳定、可持续发展的问题。任何一个进入竞争的人都在报告同一个目的——利润。因此，根据英国哲学家和经济学家大卫。大卫·休谟的“流氓原则”，民营和外资企业也可视为同一主体。有效制度设计的目的是防止和遏制损害公共利益的“流氓”冲动，对进入的竞争者进行严格的准入审查，制定科学合理的市场准入制度和公开招标制度；公用事业私有化的合法性受到质疑，而不是简单地使用行政命令和安排。

目前，民资、外资进入公用事业领域，多由国家部委的各种“意见”、“通知”、“暂行规定”和地方法规进行规范，不具有权威性、稳定性和规范性。为了鼓励民间资本和外资进入公用事业领域，保护其合法权益，克服短期行为，可以考虑模仿《指导外商投资方向的规定》和《外商投资产业目录》，以行政法规的形式，根据项目的自然垄断性和公共产品的强弱，将民间资本的进入领域分为鼓励、允许、限制和禁止四类，建立公用事业民间投资目录。

2、建立完整的信息披露制度和公开招标制度。

第一，信息披露制度。在公用事业的管理和运营中，信息封闭是一种普遍现象。但是，公用事业民营化需要及时公开和披露相关信息。否则，不同竞争者在竞争过程中将处于信息不对称状态，信息获取不完全的企业也将在竞争中处于劣势，不利于企业参与公用事业的积极性，最终影响公用事业民营化的效果。公平竞争是民营化的核心，应建立信息披露制度，使信息披露制度化、经常化，为公用事业民营化创造公平的信息环境。

第二。公开招标制度。为了保证公用事业民营化的公平合理竞争，还需要建立公开的招标制度，让符合条件的企业有机会参与投标，并保证整个招标过程的公开透明，用制度的力量把各种不公平交易、寻租和腐败减少到最低限度。因此，政府应根据《中华人民共和国招标投标法》制定详细具体的公用事业民营化公开招标制度，确保公用事业民营化过程中的招标投标活动有法可依、有章可循。

3.强化政府监管职能，完善监管机制。

公用事业民营化需要健全完善的监管机制，以协调政府与企业的关系，规范其行为，而公共利益的实现也有赖于健全完善的监管机制和强有力的政府。如果政府的监管职能在公用事业民营化过程中缺位，必然导致运营过程中出现各种违规甚至违法现象，公共利益被民营化的经营者遗忘，政府对此负有不可推卸的责任。当然，政府在维护公众利益的同时，也要注意维护企业利益。如果政府监管的范围没有限制，运作不够透明，微观层面干预过多，私人部门的投资者就会望而却步，转向其他更好的投资环境。因此，为了完善监督机制，强化政府的监督职能，政府应该做到以下几点:第一，明确政府的监督职能。明确政府的监管职能是履行监管职能的必要前提。政府监管的职能定义为“政府该做什么，不该做什么”，与企业划清界限，使政府成为强有力的“有限政府”，有助于提高政府管理效率。

第二，加强合同监管，监督承包商提供服务的质量、数量和价格水平，制止牟取暴利。

第三，要建立责任追究制度，即要求公共部门的行政人员不仅要对其行为的过程负责，而且要对其行为的结果负责，避免出现“逃避责任”的现象。这种新的责任机制的实施，将行政人员的责任与其行为结果直接挂钩，最大限度地保证了政府监管职能的履行。

第四，提高监管人员的素质。监督者是监督职能的执行者，监督者的素质直接关系和影响着监督的效果。因此，应采取多种措施提高监督员的素质，包括:加强监督员的培训；建立学习型组织；培养良好的组织文化；注重主管之间的沟通和互动。

第五，构建由决策者、提供者和公共服务消费者组成的互动机制。关键是在公共服务的决策者、提供者和消费者之间建立良好的互动结构。决策者包括各级政府，生产者包括公共机构、非营利组织和私营企业，公共服务的消费者是公民。其中良性互动的制度结构是政府有效履行监管职能、提供公共服务的重要制度条件。

4.不断完善现行价格机制。

对公用事业的监管主要体现在对其价格的监管上。公用事业的改革和发展关系到国计民生，关系到广大民众的切身利益，而价格本身就是一个非常敏感的问题。因此，政府应在公用事业民营化过程中建立和形成科学合理的价格机制，从而有效控制民营化的价格市场，有效维护广大公众和私营企业的利益，实现社会内部的“双赢”。为此，要做好以下几个方面的工作:一是确立保本微利的收费原则。除了一般行业的特点，公用事业还有一个典型的特点，就是其公益性。这一特点决定了民营化后的公共企业必须按照成本加微利的原则收费。否则，公用事业将失去其公益性，私有化的结果将损害广大公众的利益，政府也将偏离其公共角色。

第二，制定科学合理的价格标准。为了保证民营化后公共产品和服务价格的科学合理，必须制定科学的价格标准，为公共产品和服务的定价提供参考标准。政府应组织有关专家、学者、生产者和消费者，为自来水、煤气、电信、照明、绿化、排水等各种服务制定合理的标准，以便于私有化后根据企业提供的服务质量进行定价。

第三，积极引入价格听证制度。所谓价格听证制度，是指政府价格主管部门在制定(包括调整)政府指导价或政府定价的重要商品或服务之前，组织社会有关方面就制定价格的必要性和可行性举行听证会。价格听证制度是现代民主发展的产物。价格听证制度的实施，是对消费者参与权和知情权的肯定，为规范价格行为、稳定市场价格水平、保护消费者权益提供了制度保障。因此，在公用事业民营化的过程中，应积极引入价格听证制度，为公众、企业和政府提供一个协商对话的机制和平台，从而达成各方认可的价格。

第四，一旦发生纠纷，可以通过专门的仲裁机制解决。在这方面，中国还处于探索阶段。可以借鉴国外的经验，从而制定出符合中国国情的仲裁机制。在美国，基于考虑经营者收入、社会承受能力、透明度、对社会整体经济增长的影响、价格调整原因和措施的公开性等原则，设立公用事业价格调节基金是一种常见的方法。英国对公用事业价格的管制是控制其价格水平，政府采用RPI-X模型依法管制公用事业价格。价格的调整主要取决于一定时期的通货膨胀率和企业效益的提高。

5.注重培育和发展第三部门。

在2005年9月11闭幕的“加强行业协会和中介机构建设”论坛上，各界人士形成了一种* * *认识，即行业协会是介于政府的依法管理和企业的自主管理之间的一种团体自律管理，是社会管理的必要补充。企业的私有化程度是行业协会发展的必要前提。行业协会的发展水平反映了当地的市场化水平和经济规模，也是政府转变职能的一个制度出口。复旦大学社会学系副教授于海指出，在“小政府、大社会”的格局和全社会的行业管理体系中，行业协会作为连接企业和政府机关的纽带，成为社会行业管理主体之一的前景也是明朗的。

一方面，要培育和发展相关的社会中介组织。科学合理的价格机制的形成有赖于发达的社会中介组织。公用事业产品价格的形成和调整必须以运营成本为基础，因此要求相关企业的成本信息准确。受部门利益的影响，生产部门很难完全准确地提供相关信息。因此，为保证成本信息的准确性，应由资信良好的会计师事务所或审计事务所等社会中介机构对公用事业项目的成本进行审计和测算，以保证其评估结果的准确性和客观性，为合理定价提供科学依据。因此，培育和发展相关的社会中介组织势在必行，也是大势所趋。

另一方面，培养相关行业的协会。这类组织的作用是加强行业内的自律，下放以前政府不能下放的职能，缓解政府监管的难度。国外的私有化可以很成功，赢得了民众的支持。一方面是政府对企业产品和服务质量和价格的监管，另一个重要原因是行业协会的监督管理。例如，英国政府每年只对私有化的水企业进行几次抽样检查，但却能保证广大民众的用水质量和安全。究其原因，是广大行业协会和社会组织对这些企业的日常监管。

各地成立的行业协会的作用，可以充分体现行业协会对民营化的重要意义。比如根据章程或者规定，制定行业的质量规范和服务标准；参与制定相关行业的地方或国家产品标准；根据法律法规授权，受政府委托，开展行业统计、行业调查、发布行业信息、公信认证、价格协调、行业准入资格审核等工作；监督会员单位依法经营。对于违反章程和规则，质量标准和服务标准不达标，损害消费者合法权益，参与不正当竞争，导致行业集体形象受损的会员，行业协会可以采取警告、行业批评、通报批评、开除会员等惩戒措施。

6.有必要建立一个全面的私有化评估机制。

建立完善的民营化评估程序是民营化决策的重要基础。民营化的初衷并不是完全推卸政府在公共服务领域的责任，将所有公共服务私有化，而是为了更好地满足公众的服务需求。事实上，公共部门在服务方面的表现不一定比私营部门差。米尔沃德和帕克对许多国家许多行业的公共企业和私营企业管理效率的现有资料进行了深入研究，得出的结论是，没有系统的证据证明公共企业的成本收益低于私营企业。

首先，这需要政府对私有化的对象进行深入分析，明确公共服务的性质，确定公共部门适合与私营部门竞争的领域，选择合适的对象，并明确私有化要实现的具体绩效目标、可提供的服务提供者以及由此产生的谈判和监督等交易成本。把那些宪法和法律允许的公共* * *服务，不能由公共部门承担的，或者效果不好的，交给私人部门。

第二，政府还应进行成本效益分析，比较可供选择的私有化形式的优缺点，如具体实施条件、有能力提供服务的私营部门的数量和能力等，选择合适的私有化模式。此外，政府还应制定清晰透明的私有化程序，明确私有化过程中的招标、公告、投标、监督、评估等环节和标准。

第三，还要培育社会信用中介机构，倡导“第三方评估”。借鉴西方信用国家的先进经验，为完善信用体系，应本着超公正、独立的原则，大力扶持专业的社会信用评级机构。

7.拓宽公民参与决策的沟通渠道。

私有化的实施需要政府的坚定支持，鼓励公众在私有化过程中发挥积极作用，这是私有化成功的关键。实行私有化无疑会侵害某些集团和利益集团的利益，从而导致他们的反对。此时，政府在作出决定之前，应表明进行私有化改革的坚定立场，通过各种渠道向公众宣传私有化知识，让公众了解实施私有化的原因、预期结果以及公众可以从中获得的好处，表明私有化是为了调动各种资源和力量更好地服务于公众的利益，消除公众对改革的顾虑，获得他们的支持，妥善解决私有化后可能出现的失业和失业问题。同时，政府应鼓励公众通过价格听证会、意见咨询和志愿服务参与私有化方案的设计和服务的提供。

一方面，公民表达需求，监督提供者，即公民通过各种方式表达利益，通过一定的渠道监督公共服务的提供者。另一方面，公民影响决策者，即当政府机构不作为时，公民有必要对决策者施加压力和影响，迫使其积极回应公民的偏好。这样，政府就可以在决策过程中广泛收集社会各方面的利益和诉求，获得民众的支持，使政府做出真正符合民意的科学合理的决策。

第四，结论

总之，公用事业民营化是一项系统工程，涉及到方方面面的问题和困难，这就决定了我国公用事业民营化是一个渐进而缓慢的过程，绝不可能一蹴而就，更何况我国公用事业改革刚刚起步。因此，在公用事业民营化中，要注意有计划、有步骤地推进，不能一哄而上，影响改革本身和社会稳定。当然，在公用事业民营化的过程中，要注意吸收和借鉴西方国家民营化改革的经验，将国外的成功经验和做法与我国公用事业改革的具体实践相结合，试图从多角度分析和审视我国公用事业的现状和改革面临的困难和问题，探索一条符合我国国情的公用事业民营化之路。

参考资料:

史济春，朱晓:《公用事业民营化及相关法律问题研究》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)，2004年第4期。

(2)[美] E.S .萨巴斯:《私有化与公私部门的伙伴关系》北京:中国人民大学出版社，2002年。

③刘英明，吴越:市政公用事业民营化及其法律问题，载《建筑管理现代化》，2005年第3期。

④朱颖、马国明、陈兴农:中国基础设施民营化进程中的政府激励问题探讨，《商业研究》，第16期，2002。

⑤许:法国城市公用事业特许经营制度及其启示，《城市发展研究》第4期，2001。

⑥王海玲:西部公用事业的价格管理，《价格月刊》，2002年第5期。

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